經(jīng)過1993-1997年經(jīng)濟持續(xù)下行之后，1998年遭遇亞洲金融危機和特大洪水災(zāi)害，面對復(fù)雜嚴峻的經(jīng)濟形勢，我國政府成功進行了市場化改革和宏觀調(diào)控，開啟了經(jīng)濟社會發(fā)展的新篇章，奠定了2000年以后“黃金十年”的堅實基礎(chǔ)。

一、1996-2000年面臨的經(jīng)濟困難與原因

當前經(jīng)濟形勢與1996-2000年頗為相似，都在前期經(jīng)過一輪高速增長之后，遇到外部沖擊和內(nèi)部調(diào)整，經(jīng)濟增長乏力，企業(yè)虧損、產(chǎn)能過剩、金融風險、通縮、失業(yè)等問題凸顯。

各界對原因和政策存在分歧：是外需不足和周期調(diào)整，還是體制和結(jié)構(gòu)性問題？再度刺激還是推動改革？ 1996-2000年前后，我國成功進行了宏觀調(diào)控和市場化改革，推動了去產(chǎn)能、去杠桿和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，開啟了經(jīng)濟社會發(fā)展的新篇章，當時對問題的認識和應(yīng)對值得借鑒。

（一） 形勢嚴峻：虧損、通縮、失業(yè)、高不良率

1992年初，鄧小平同志南巡講話極大地解放了思想，掀起了新一輪改革開放熱潮，經(jīng)濟快速回升。當年GDP增速達14.2%，CPI增速達6.4%，M1和M2增速高達35.9%和31.3%。與此同時，集資熱、開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱、股票熱等經(jīng)濟泡沫加重，各地鋪攤子上項目、亂集資、亂拆借、亂設(shè)金融機構(gòu)等現(xiàn)象嚴重，經(jīng)濟明顯過熱，中央開始采取緊縮措施。

1993年6月，黨中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于當前經(jīng)濟情況和加強宏觀調(diào)控的意見》，采取控制貨幣發(fā)行、嚴禁違規(guī)拆借資金、提高利率、制止亂集資、嚴控信貸規(guī)模等經(jīng)濟和行政手段相結(jié)合的“16條措施”，經(jīng)濟過熱壓力得到緩解。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制問題的決議》，對構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟和若干重大改革作出了總體部署。1993年設(shè)立國家經(jīng)貿(mào)委，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為主旨推動國企改革。1994年初，中央政府出臺了財稅、金融、外匯等一系列配套改革，主要包括：分稅制；設(shè)立政策性金融機構(gòu)，政策性金融與商業(yè)金融分離，對金融機構(gòu)實行資產(chǎn)負債比例管理和風險管理；匯率并軌，實行銀行結(jié)售匯制度，實現(xiàn)經(jīng)常項目下人民幣有條件可兌換，人民幣深度貶值。

在改革開放和宏觀調(diào)控的雙重作用下，1996年經(jīng)濟成功實現(xiàn)“軟著陸”，GDP增速10%，CPI增速8.3%，M2增速25.9%。

1997年亞洲金融危機爆發(fā)，1998年我國調(diào)整宏觀政策取向，實施積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策。經(jīng)過1998年3季至1999年1季度短期回升之后，經(jīng)濟增速再度回落，并探出新低，1999年4季度GDP增速降至6.1%，甚至低于金融危機最嚴重時期1998年2季度的6.8%。

各類風險凸顯：

（1）國有企業(yè)大面積虧損，基本是三分之一明虧、三分之一暗虧、三分之一盈利；當時國企對經(jīng)濟增長、利潤和就業(yè)的貢獻大幅下降。國有工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值占全部工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的比重從1979年的78.5%降至1997年的26.5%；在城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口中所占的比重從1978年的72%降至1996年的34.4%；1994-1996年國有工業(yè)企業(yè)利潤占比從50.5%降至29.3%，在一些競爭性行業(yè)甚至出現(xiàn)了全面虧損。與國有經(jīng)濟的困境相反，非國有經(jīng)濟（集體、個體、私營和外資經(jīng)濟等）快速成長，逐漸成為國民經(jīng)濟的主體。1996年非國有經(jīng)濟在全部工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值中占比為71.5%，占城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口的比重為65.6%。

（2）產(chǎn)能過剩嚴重，陷入通縮-債務(wù)循環(huán)，顯性和隱性失業(yè)率上升。

（3）銀行不良資產(chǎn)比率過高，已技術(shù)破產(chǎn)，金融風險加劇。由于產(chǎn)權(quán)約束、公司治理不到位，加上經(jīng)濟過熱、金融秩序混亂、行政干預(yù)、國企虧損等因素，商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)劇增，不良資產(chǎn)率甚至高于危機國家。根據(jù)當時較低的會計標準，我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)率在上世紀90年代末為30%左右，已經(jīng)技術(shù)上破產(chǎn)。非銀行金融機構(gòu)不良資產(chǎn)比率更高，有些地方和部門擅自設(shè)立大量非法金融機構(gòu)，股票、期貨市場違法違規(guī)行為大量存在。隨著1997年整頓金融秩序，銀行收緊信貸，進一步惡化經(jīng)濟形勢和通縮風險。

（二） 原因和政策爭論：外部性和周期性還是體制性和結(jié)構(gòu)性？

當時經(jīng)濟低迷存在一定的周期性因素，經(jīng)過1992-1996年的高速增長，國民經(jīng)濟積累了大量低效產(chǎn)能和過度杠桿。但是，雖然宏觀政策持續(xù)收緊，由于體制性障礙，去產(chǎn)能和去杠桿一直進展緩慢，落后產(chǎn)能得以維持，企業(yè)庫存高企。

1996-2000年經(jīng)濟困難表面上是周期性的，而實質(zhì)上是體制性和結(jié)構(gòu)性的，市場本該周期性出清卻由于體制性障礙難以實現(xiàn)，去產(chǎn)能和去杠桿無法展開，產(chǎn)能過剩和債務(wù)風險攀升?？梢酝茢?，即使沒有外部沖擊，體制性和結(jié)構(gòu)性問題也會暴露出來。

當時的結(jié)構(gòu)性問題是指無效供給過剩和有效供給不足并存。大量產(chǎn)能集中在低端同質(zhì)產(chǎn)品供給領(lǐng)域，滿足消費和出口升級的高端優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給匱乏，金融資源浪費在“低效產(chǎn)能-被動庫存”循環(huán)上。

當時的體制性問題是指市場經(jīng)濟的宏觀架構(gòu)和微觀基礎(chǔ)不完善。國有企業(yè)和地方政府長期存在預(yù)算軟約束和投資饑渴癥，政府對競爭性領(lǐng)域的資源配置干預(yù)過多，國有企業(yè)的現(xiàn)代公司治理“形似神不似”。國有銀行為主的金融結(jié)構(gòu)對不同所有制的融資主體存在“身份歧視”，信用資源傾向于配置到低效、虧損的國有部門，淪為“第二財政”補貼。融資結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)和績效結(jié)構(gòu)不匹配，資源錯配嚴重。信用資源持續(xù)流向國有虧損部門導致巨額社會金融債權(quán)懸空，醞釀金融危機或貨幣危機。

二、1996-2000年的政策應(yīng)對：政策寬松和改革提速

（一）實施以增發(fā)長期建設(shè)國債為主的持續(xù)溫和的積極財政政策，實施間接調(diào)控為主的穩(wěn)健貨幣政策，沒有因短期目標而出現(xiàn)信貸失控和體制“復(fù)歸”。這次宏觀調(diào)控有四點經(jīng)驗十分寶貴：一是相繼采取了取消貸款規(guī)模管理、下調(diào)法定準備金率、開展公開市場操作、降息等放松銀根、反通縮的有力措施，實現(xiàn)了從直接調(diào)控向間接調(diào)控的轉(zhuǎn)變，堅持了市場化改革取向。1996年5月-1999年6月期間，1年期貸款利率從12%下調(diào)到5.85%。存款準備金率從1997年的13%下調(diào)到1999年11月6%。二是以增發(fā)長期國債、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容，由中央負擔，既提升了長期增長潛力，又沒有增加地方政府和企業(yè)的負擔。三是持續(xù)、溫和地實施積極財政政策，平均每年增發(fā)1000億元國債，七年間共發(fā)行約9000億元，沒有進行短期大規(guī)模的強刺激，既守住了底線，也避免了對市場預(yù)期和微觀主體行為的過度干擾。四是政府沒有強壓銀行大量放貸，防止了1992-1993年式的信貸失控，沒有出現(xiàn)向計劃體制“復(fù)歸”。

（二）調(diào)整國有經(jīng)濟布局，搞活民營經(jīng)濟和中小企業(yè)，提升微觀效率。提出國企“三年脫困”，推進劣勢企業(yè)的關(guān)閉破產(chǎn)和淘汰落后產(chǎn)能，采取了必要的行政手段推動“紡織壓錠”；“抓大放小”，促進企業(yè)兼并重組，“放小”的主要方式是把部分或全部產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給內(nèi)部職工、整體出售給非公有法人或自然人等，推動地方中小國有企業(yè)轉(zhuǎn)制；戰(zhàn)略性調(diào)整國有經(jīng)濟布局，收縮戰(zhàn)線；實施“債轉(zhuǎn)股”，三年間把600多戶、近5000億元銀行債權(quán)轉(zhuǎn)為國有資產(chǎn)公司對借款企業(yè)的股權(quán)；對中小企業(yè)給予減稅和信貸支持；打破行業(yè)壟斷，降低準入門檻等。到2000年底，大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)實現(xiàn)脫困，同時，民營中小企業(yè)快速成長。

（三）出臺了一系列重大金融市場化改革措施，有效化解了金融風險。一是國有商業(yè)銀行進行財務(wù)重組。1998年定向發(fā)行2700億元特別國債，專門用于補充資本金。1999年將1.4萬億元資產(chǎn)剝離給新成立的四家資產(chǎn)管理公司；二是改善國有銀行內(nèi)部管理。取消貸款規(guī)模，實行資產(chǎn)負債比例管理和風險管理，改革和完善國有商業(yè)銀行資本金補充機制以及呆賬、壞賬準備金提取和核銷制度，擴大貸款質(zhì)量5級分類法的改革試點；三是1998年中國人民銀行管理體制實行重大改革，撤銷省級分行，跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)置九家分行，增強了中央銀行執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威性和實施金融監(jiān)管的獨立性。完善分業(yè)管理體制，先后成立了證監(jiān)會和保監(jiān)會；四是為了防范金融風險，1999年著手整頓城市信用社、信托投資公司等金融機構(gòu)，先后關(guān)閉了海南發(fā)展銀行、廣東國際信托投資公司等一批出現(xiàn)風險的機構(gòu)。

（四）實施住房制度改革，加快對外開放。1998年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布全國城鎮(zhèn)從1998年下半年開始停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化，同時建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次住房供應(yīng)體系，發(fā)展住房金融，培養(yǎng)和規(guī)范住房交易市場。我國居民住房消費全面啟動。2001年11月11日我國正式加入WTO，深度融入全球化，依靠廉價勞動力和完善基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢，對外貿(mào)易快速增長。

三、政策啟示：轉(zhuǎn)危為機推動市場化改革

由于當前經(jīng)濟下行主要是結(jié)構(gòu)性和體制性的，而非外部性和周期性的，因此政策的應(yīng)對主要是結(jié)構(gòu)改革，而非大規(guī)模刺激。面對經(jīng)濟尋底下行應(yīng)在保持定力、守住底線的前提下，通過推動改革培育新增長動力和構(gòu)筑新增長平臺。

現(xiàn)階段我國同時面臨穩(wěn)增長、防風險、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓改革等多個政策任務(wù)，根據(jù)“丁伯根法則”，需要幾個獨立、有效的政策協(xié)同配合，政策工具及其搭配組合可借鑒1999年的成功經(jīng)驗。

（一）當前可考慮通過增發(fā)長期建設(shè)國債的方式穩(wěn)增長。穩(wěn)增長十分必要，主要是為了防風險、保就業(yè)以及為主動改革贏得時間，而不是為了被動等待周期復(fù)蘇或外部環(huán)境改善。宏觀調(diào)控是中央政府的職能，通過增加地方財政負擔來穩(wěn)增長是事權(quán)錯配，未來應(yīng)通過中央政府增發(fā)長期建設(shè)國債和配套政策性金融機構(gòu)融資的方式實施，并避免對商業(yè)銀行正常放貸行為的干預(yù)。

（二）采取市場和行政手段相結(jié)合的方式推動體制內(nèi)部分的市場出清。當前問題的核心在于，市場出清面臨體制性障礙，市場優(yōu)勝劣汰的功能難以充分發(fā)揮。由于地方保護、政府信用背書、銀行不愿不良貸款顯性化等因素，產(chǎn)能過剩國企和地方融資平臺等體制內(nèi)的領(lǐng)域難以進行市場出清，表現(xiàn)為每次風險顯露時均以“剛性兌付”解決，產(chǎn)能過剩企業(yè)淪為“僵尸企業(yè)”，醞釀金融風險和隱性失業(yè)。對體制內(nèi)的領(lǐng)域，應(yīng)市場和行政手段相結(jié)合以強制出清。同時，允許不良貸款的顯性化，提高對經(jīng)濟短期下行的容忍度，做好風險隔離和緩釋，完善失業(yè)救濟。

（三）可考慮剝離現(xiàn)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)，重新恢復(fù)金融體系正常的融資功能。當前商業(yè)銀行對地方融資平臺和產(chǎn)能過剩領(lǐng)域國企存在大量風險敞口，這些隱性不良貸款很大程度上是由于2009年前后銀行替代財政功能形成的，重新將不良貸款和對應(yīng)的資產(chǎn)剝離回國有資產(chǎn)管理公司，具有合理性。但這個過程要花錢買制度，建立存款保險和破產(chǎn)退出機制，加強內(nèi)部風險控制機制建設(shè)，并適當下調(diào)存款準備金率，取消存貸比考核。

（四）發(fā)揮資本市場在供給側(cè)改革推動轉(zhuǎn)型創(chuàng)新中的重要作用。加快形成融資功能完備、基礎(chǔ)制度扎實、市場監(jiān)管有效、投資者權(quán)益得到充分保護的股票市場，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。大力推進資產(chǎn)證券化，化解金融風險。發(fā)展開放、包容的多層次資本市場，降低企業(yè)融資成本。鼓勵通過資本市場優(yōu)化重組，化解落后產(chǎn)能。依托資本市場，放寬準入，引入新的投資者，加快行政性壟斷行業(yè)改革。實施結(jié)構(gòu)性減稅，鼓勵創(chuàng)新。推動國企改革，提高資產(chǎn)證券化率。

（五）在推動供給側(cè)改革的同時，建設(shè)社會“完全網(wǎng)”，兜住社會穩(wěn)定的底線。供給側(cè)改革將會對銀行不良、P2P、就業(yè)等產(chǎn)生沖擊，化解之策在于債務(wù)重組剝離、大力發(fā)展服務(wù)業(yè)、完善社會保障體系、完善失業(yè)救濟等。

（六）大力改革市場經(jīng)濟的宏觀架構(gòu)和微觀基礎(chǔ)，使市場在資源配置中起決定性作用，這是解決問題的根本。在做好穩(wěn)增長和防風險的同時，加快簡政放權(quán)、財稅改革、國企改革、服務(wù)業(yè)放開、利率匯率市場化等領(lǐng)域的改革，培育新的經(jīng)濟增長點，提高全要素生產(chǎn)率。

（本文始發(fā)于2014年）