新冠疫情肆虐之中，中國與全球經(jīng)濟遭受挑戰(zhàn)，失業(yè)率急劇攀升。當(dāng)前時刻，需要為低收入群體紓困，需要避免經(jīng)濟陷入嚴(yán)重衰退，也需要抓住時機推動改革。

在4月25日的CF40季度宏觀政策報告論證會“紓困、振興與改革”上，CF40高級研究員張斌發(fā)布2020年第一季度宏觀政策報告并指出，大蕭條和羅斯福新政給當(dāng)前的經(jīng)濟局面留下來眾多寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

羅斯福各類新政措施可總結(jié)為3R：Relief（紓困）——立即采取行動遏制經(jīng)濟狀況惡化，Recovery（復(fù)興）——以臨時性政策措施刺激消費需求，將經(jīng)濟恢復(fù)至正常水平，以及Reform（改革）——制定長期方案，避免再次發(fā)生經(jīng)濟蕭條。

分析大蕭條原因和羅斯福新政，可得以下啟示：

1.保持信貸增長和防止通貨緊縮是避免過度蕭條的特效藥。信貸緊縮會放大需求下行和供給收縮之間的惡性循環(huán)，致使經(jīng)濟下行越陷越深；保持合理信貸增長的邊界在于通貨膨脹率，貨幣當(dāng)局最優(yōu)先考慮的目標(biāo)是溫和的通貨膨脹率。

2.打破財政平衡教條。止住需求下行除了信貸的支持，也需要通過擴大財政支出提高需求。

3.避免國際貿(mào)易爭端。困難的經(jīng)濟局面會激發(fā)國內(nèi)民族主義情緒抬頭，貿(mào)易保護政策呼聲也會更高。然而貿(mào)易保護政策不僅不利于出口，還會加速國際債權(quán)債務(wù)關(guān)系的惡化，破壞整體國際合作應(yīng)對困難局面的氛圍。

4.紓困要有針對性，避免帶來新的市場扭曲。政府工程以及提供的就業(yè)機會可能存在扭曲勞動力市場以及資源浪費的缺點，宜以短期限、臨時性的就業(yè)計劃為主。

5.政策是一連串試錯，重在糾錯。

6.關(guān)注對特權(quán)的制衡。制衡性的理念能夠?qū)徑馍鐣_突和促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)平衡發(fā)揮積極作用。

正文：

“大蕭條是宏觀經(jīng)濟學(xué)研究的圣杯”不只是溢美之詞。

病毒傳播是人類面臨的最大健康傷害，如果某項研究理解了廣義的病毒傳播的機理并且找到了大幅降低病毒傷害的方法，那么它戴上“醫(yī)學(xué)研究圣杯”的帽子應(yīng)該是當(dāng)之無愧。

失業(yè)和破產(chǎn)也像病毒一樣，會從一個區(qū)域傳播到另一個區(qū)域，一個部門傳播到另一個部門，應(yīng)對不當(dāng)會造成經(jīng)濟大蕭條。

大蕭條的相關(guān)研究幫助我們理解了為什么經(jīng)濟運行會發(fā)生大蕭條，總結(jié)了教訓(xùn)，為避免再次出現(xiàn)大蕭條開出了藥方。

大蕭條的相關(guān)研究結(jié)論平時在論文和教科書上看起來平平無奇，將其放在更具體的場景下，才能了解這些研究的價值。大蕭條期間錯誤的經(jīng)濟思想和政策選擇加劇了經(jīng)濟傷害，百業(yè)凋敝，一邊是全國很多的家庭食不果腹、衣不蔽體，另一邊是限制糧食生產(chǎn)和把棉花銷毀在田地。

大蕭條的研究以及后來的宏觀經(jīng)濟學(xué)研究極大地改變了人們對宏觀經(jīng)濟運行的認(rèn)識，在這些認(rèn)識的幫助下，即便我們后來面臨與大蕭條前夜相似的負(fù)面沖擊，也不必付出當(dāng)初大蕭條那樣不必要的巨大代價。

羅斯福新政開始以后，美國經(jīng)濟結(jié)束了大蕭條并且開始持續(xù)的經(jīng)濟復(fù)蘇。羅斯福新政當(dāng)中有幫助美國經(jīng)濟走出大蕭條的內(nèi)容，但更重要的內(nèi)容在于“規(guī)模宏大的社會實驗”。羅斯福新政和后來對政策的糾正是一連串的試錯，它重塑了美國的政府職能，強化了民主社會主義，其影響至今仍隨處可見。

大蕭條和羅斯福新政是一段非常寶貴的歷史財富，對于后世如何避免大蕭條、如何紓困、如何振興經(jīng)濟、如何推進改革的借鑒價值有著持久的生命力。

“驚人的愚蠢”——大蕭條

大蕭條從1929中期到1933初歷時四年，經(jīng)濟持續(xù)四年衰退。工業(yè)產(chǎn)出下降37%，價格下降33%，實際GNP下降30%，名義GDP下降一半以上。1/4的勞動者失業(yè)，失業(yè)人數(shù)高達(dá)1150萬人，1932年夏天超過半數(shù)的美國工人無法全職工作，勞動時間和報酬只有全職工作的59%。

不僅是低收入群體難以度日，大量的中產(chǎn)階級也過不下去，食不果腹。有軌電車上每天都有人暈倒，送到診所以后多數(shù)都是因為餓暈。

大蕭條之前的上世紀(jì)20年代是美國經(jīng)濟最好的時代。美國經(jīng)濟增速連續(xù)多年超過５%，這是美國經(jīng)濟歷史上前所未有的繁榮。

大量的汽油拖拉機進入農(nóng)場。電報、電話、收音機、留聲機、電冰箱、汽車進入普通美國家庭，美國汽車產(chǎn)量在20年代翻了一倍。截至20年代末年，全美有1.23億人口，汽車數(shù)量達(dá)到2300萬輛。

20年代也是房地產(chǎn)市場的大繁榮時代，修建摩天大樓成為時尚，這十年修建的摩天大樓超過歷史上任何時期，克萊斯勒大廈即是那個時代的標(biāo)志建筑。

樂觀的預(yù)期再加上投機盛行，股票和房地產(chǎn)市場泡沫自然而生。紐約、芝加哥等眾多大城市的房價大幅上漲，佛羅里達(dá)州的房屋價值也大幅上漲，各種支持房地產(chǎn)投資的金融工具被廣泛應(yīng)用，1929年城市房地產(chǎn)抵押貸款余額為279億美元，占當(dāng)年國民收入的32%。

1928年美國公開發(fā)行的公司債券和票據(jù)為471億美元，是1920年的1.8倍；非聯(lián)邦公開證券為336億美元，是1920年的2.8倍。著名的投機分子龐茲即是那個時代佛羅里達(dá)眾多房地產(chǎn)投機分子中的一員。

寬松的貨幣條件進一步放大了泡沫。歐洲的政治家和銀行家對20年代初一度放棄金本位后的通脹肆虐記憶猶新，美國也是當(dāng)時金本位的捍衛(wèi)者。他們相信金本位下貨幣的穩(wěn)定價值是國際貿(mào)易和投資的關(guān)鍵保障。

英國的國際收支不斷惡化，德國和法國央行要把英鎊資產(chǎn)兌換為黃金，英國黃金外流，維持英鎊與黃金的比價愈發(fā)力不從心。美、英、德、法央行行長之間協(xié)調(diào)的結(jié)果是美聯(lián)儲1927年降息，目的是減少英鎊的壓力，支持金本位。這樣做也支持了股市上漲。標(biāo)準(zhǔn)普爾500指數(shù)從1928年初的17.1一路上升到1929年8月份的31.7，一年多的時間累計漲幅85%。

美聯(lián)儲加息后股市泡沫開始破滅，緊接著是商品價格暴跌。美聯(lián)儲對不斷上升的股票價格早有擔(dān)心。美聯(lián)儲先是限制其會員銀行發(fā)放貸款給股票經(jīng)紀(jì)商和經(jīng)銷商，即所謂的“直接壓力”政策，但來自非銀行金融機構(gòu)的影子銀行體系很快就補上了這個缺口，1928年一季度非銀行渠道提供了近一半的經(jīng)紀(jì)商資金需求。

1929年美聯(lián)儲放棄了直接壓力政策，轉(zhuǎn)向提高利率，此后不久，股票市場開始自由落體式的下滑。標(biāo)準(zhǔn)普爾500指數(shù)從1929年8月份的高點31.7持續(xù)下降到1932年5月的4.5。

一戰(zhàn)之后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅擴張，農(nóng)產(chǎn)品和原材料價格在上世紀(jì)20年代一直低迷。股市下跌以后，農(nóng)產(chǎn)品和原材料價格更是雪上加霜。

查爾斯.金德伯格認(rèn)為農(nóng)礦產(chǎn)品的價格下降是通貨緊縮傳播的主要渠道，價格下降從股價到農(nóng)礦產(chǎn)品，再到進口商品價格。1930年6月相較1929年底批發(fā)價格下降了7%。

泡沫破滅后，巨大的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡也露出水面。生產(chǎn)率快速進步帶來眾多新部門的同時，也會破壞很多傳統(tǒng)部門。就像動物蛻皮一樣，大規(guī)模破舊立新讓經(jīng)濟結(jié)構(gòu)處于非常脆弱的狀態(tài)。

農(nóng)業(yè)機械的大量使用大幅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，提高了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，同時也大幅壓低了農(nóng)產(chǎn)品價格。大量的中小農(nóng)場破產(chǎn)，大量農(nóng)民失去工作。

工業(yè)部門也存在類似的問題，替代勞動的技術(shù)進步在提高產(chǎn)量的同時還消滅了大量就業(yè)機會。

上世紀(jì)20年代收入分配惡化程度也達(dá)到了大蕭條之前的最高峰，1928年美國最富1%家庭收入占總收入比例近1/4，而這一比例在1918年約為15%，最富10%家庭收入占總收入的比重在1928年接近50%。

泡沫把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、收入分配失衡、支出結(jié)構(gòu)失衡等等這些矛盾一起掩蓋了，一旦泡沫破滅，失衡問題露出水面，勞動力市場和產(chǎn)品市場都面臨巨大壓力。

銀行破產(chǎn)接踵而至，對經(jīng)濟的傷害加劇。泡沫破滅和經(jīng)濟下行環(huán)境下，銀行破產(chǎn)在所難免。

1930年位于田納西州的考德威爾家族下的銀行大量破產(chǎn)，合眾銀行（Bank of United States）等銀行的破產(chǎn)也增加了儲戶對其他銀行的擔(dān)心，銀行擠兌風(fēng)險上升。幸運的是，負(fù)責(zé)監(jiān)管田納西金融體系的亞特蘭大聯(lián)儲銀行有豐富的應(yīng)對金融危機經(jīng)驗，考德威爾家族下的銀行破產(chǎn)并沒有大面積擴散。

紐約聯(lián)儲沒有出手救助合眾銀行，但是給其他紐約的銀行提供了大量流動性支持，防止了恐慌性擠兌和流動性危機。1930年的銀行業(yè)危機并不嚴(yán)重。

弗里德曼和施瓦茨認(rèn)為大蕭條主要傳播機制是銀行恐慌。大蕭條里面有三次銀行危機，銀行倒閉增加了銀行對存款準(zhǔn)備金的需求，增加了公眾對現(xiàn)金的需求，影響了信貸和消費開支。

伯南克認(rèn)為銀行破產(chǎn)造成的主要影響是信貸收縮。銀行破產(chǎn)就不能提供貸款，沒有破產(chǎn)的銀行更傾向于提供高流動性貸款。企業(yè)貸款成本上升，高漲的信貸成本對家族公司和小公司的傷害遠(yuǎn)大于對大公司的傷害。

即便是有了泡沫破滅，有嚴(yán)重的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題，大蕭條研究的經(jīng)濟學(xué)者并不認(rèn)為經(jīng)濟要為此付出百業(yè)凋敝、1/4的勞動者失去工作的代價。

資產(chǎn)泡沫破滅、價格下跌、銀行破產(chǎn)、結(jié)構(gòu)矛盾這些問題并不鮮見，出現(xiàn)大蕭條更主要是因為錯誤的政策應(yīng)對。一場大的病毒傳播開始了，大蕭條期間采取的應(yīng)對辦法不僅沒有控制傳播，反而是加劇了傳播。

凱恩斯認(rèn)為大蕭條期間的應(yīng)對政策是驚人的愚蠢，后來的大蕭條研究學(xué)者指出大蕭條主要來自過度的信貸緊縮。

貨幣政策加劇了經(jīng)濟蕭條。美聯(lián)儲認(rèn)識到了銀行擠兌帶來的惡性傳染效應(yīng)，采取了有效的流動性支持措施和其他方法防止銀行過度破產(chǎn)。

貨幣政策的主要失誤在于選擇了不合實際的金本位政策目標(biāo)和真實票據(jù)理論（Real Bill Doctrine）。為了維護金本位，先有降低利率刺激泡沫，后有提升利率惡化信貸。1928和1929年美聯(lián)儲開始緊縮貨幣政策，他們相信可以抑制流向華爾街的信貸而不會傷害實體經(jīng)濟。

1931年貨幣危機沖擊了歐洲國家，英國放棄金本位，德國保持馬克價格但是限制外匯交易，事實上放棄金本位。英鎊貶值的時候市場預(yù)期美元也會貶值，美聯(lián)儲選擇堅守美元相對黃金的幣值，提高了利率，這進一步加速貨幣供應(yīng)下降，惡化了信貸。

1931年貨幣供應(yīng)量增加額降低到大蕭條期間最低水平。1932年美聯(lián)儲通過公開市場業(yè)務(wù)操作增加貨幣供應(yīng)，但是聯(lián)邦儲備銀行之間缺少必要的合作限制了公開市場業(yè)務(wù)的規(guī)模。法國和英國擔(dān)心美元貶值開始大規(guī)模提取美元頭寸，紐約聯(lián)儲告急，芝加哥聯(lián)儲拒絕幫忙，公開市場業(yè)務(wù)因為缺乏資金也被放棄。

真實票據(jù)理論是上世紀(jì)20年代以前流行的貨幣理論，在當(dāng)時的美聯(lián)儲獲得高度認(rèn)同。真實票據(jù)理論認(rèn)為貨幣發(fā)行應(yīng)該與實際經(jīng)濟活動相一致。經(jīng)濟擴張需要資金做生意的時候銀行應(yīng)該提供信貸，經(jīng)濟收縮不需要資金的時候銀行就沒有理由出手。貨幣政策對經(jīng)濟的作用只能“拉繩子”不能“推繩子”。

按照這個理論，當(dāng)經(jīng)濟收縮的時候，唯一可以依賴的力量是市場的自發(fā)調(diào)節(jié)，用當(dāng)時費城聯(lián)邦儲備銀行行長喬治·諾里斯的話來說就是“減少產(chǎn)量，減少存貨，逐漸減少消費信貸，結(jié)算證券和貸款，勒緊腰帶增加儲蓄”。這樣的理論支持下，不難理解美聯(lián)儲在大蕭條期間的緊縮政策作為。

貿(mào)易保護政策對經(jīng)濟蕭條推波助瀾。1930年6月胡佛總統(tǒng)批準(zhǔn)了《斯穆特-霍利關(guān)稅法》，將可征稅的進口品稅率從38%提高到45%。這個政策的初衷是降低進口商品的競爭力，讓美國消費者更多消費國內(nèi)商品。

貿(mào)易保護式政策帶來了貿(mào)易伙伴的報復(fù)措施，對美國的出口不利。很多經(jīng)濟學(xué)家具體測算了這個法案對出口、投資和GDP的影響，結(jié)論是影響并不大。

彼得·特明指出，美國1929年出口占GNP的7%，接下來兩年出口下降相當(dāng)于1929年GNP的1.5%，考慮到這些年份里面世界需求普遍下降，出口下降不能都?xì)w結(jié)于關(guān)稅上升。考慮到所有的乘數(shù)效應(yīng)，出口下降還是無法解釋大蕭條。

貿(mào)易保護政策帶來的破壞不止于此，它還破壞了當(dāng)時的全球資金流動格局。美國是凈債權(quán)國，如果美國進口更少，那么其他國家就更難以獲得美元還債，這把美國的債權(quán)人和其他國家債務(wù)人都推到了更艱難的局面。

埃森格林認(rèn)為，貿(mào)易保護政策的不利影響最主要不是由此帶來的出口或者投資下降，而是破壞了當(dāng)時的國際合作氛圍，刺激了“全世界的民族主義情緒”。

財政政策無所作為。胡佛總統(tǒng)堅守傳統(tǒng)價值觀，他反對救濟，宣稱志愿組織和社區(qū)精神從未從美國民眾身上消失，沒有必要著急特別應(yīng)對失業(yè)問題。

他認(rèn)為如果聯(lián)邦政府直接向公民提供援助，美國民眾就有“落入社會主義和集體主義圈套”的風(fēng)險。他更情愿削減政府支出，以便向全國和世界展示預(yù)算平衡。

他反對擴大聯(lián)邦工程的立法。胡佛總統(tǒng)相信語言的力量，相信世界靠語言生存。他是美國企業(yè)拉拉隊長，呼吁通過企業(yè)合作才能走出經(jīng)濟困難，并且堅持企業(yè)在低迷時期也要擴大生產(chǎn)。他呼吁地方政府加快道路建設(shè)，并且相信地方財政蘊藏著足以支持快速擴張性政策行動的豐裕儲備。

他采取嚴(yán)格措施落實反移民法案，宣稱為了緩解就業(yè)形勢，把將近十萬本來已經(jīng)被接納進入美國的外國人擋在國門之外。胡佛總統(tǒng)對勞工統(tǒng)計對于失業(yè)率界定概念和測算的失業(yè)率糟糕數(shù)據(jù)表示不滿，他勒令勞工局局長退休，“請別把這種情況成為失業(yè)，詞用得不對”。

“一連串的試錯”：羅斯福新政

富蘭克林·羅斯福在1933年3月就任美國總統(tǒng)并實施了著名的羅斯福新政（New Deal），新政本身也沒有整體計劃和實施的藍(lán)圖，是在實踐中不斷修正的一連串試錯過程。

通?？偨Y(jié)羅斯福各類新政措施為3R，即Relief（紓困）——立即采取行動遏制經(jīng)濟狀況惡化，Recovery（復(fù)興）——以臨時性政策措施刺激消費需求，將經(jīng)濟恢復(fù)至正常水平，以及Reform（改革）——制定長期方案，避免再次發(fā)生經(jīng)濟蕭條。

表1為羅斯福新政主要政策按照3R原則進行的具體分類。

改變經(jīng)濟發(fā)展方向需要戲劇性的、極其清晰可見的政策變化信號。政策信號要能被廣泛理解，不能輕易由舊的政策制定者發(fā)出。這些羅斯福新政都做到了。羅斯福新政在大蕭條期間幫助了困難群體，穩(wěn)定了經(jīng)濟增長，并給后來的制度建設(shè)留下了大量遺產(chǎn)。

與前任胡佛總統(tǒng)相比，羅斯福不再強調(diào)過去的教條，而是根據(jù)現(xiàn)實需要制定政策。新政強調(diào)恢復(fù)銀行發(fā)揮正常功能，重新修訂了美元對黃金價值，想方設(shè)法救濟困難群體，這些措施對經(jīng)濟走出大蕭條起到了作用，但也不乏爭議。

新政毫不掩飾地動用政府力量干預(yù)經(jīng)濟，以《國家工業(yè)復(fù)興法案》和《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》為代表的兩項方案的主要目的都是限制生產(chǎn)，提高產(chǎn)品價格，這些方案后來都被最高法院判定違憲，但是對保護勞動權(quán)益和農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控的做法被其它方式繼承了下來。

1933-1937年期間，失業(yè)率從1933年的37.6%下降至1937年的21.5%，實際GNP（以1929年為基準(zhǔn)）從683.37億美元增長至1039.17億美元，年均增長率達(dá)到8.2%。1938年經(jīng)濟有所回落，實際GNP同比增速為-7.0%，1939年又恢復(fù)到1937年水平。

1938-1939年失業(yè)率為27.9%和25.2%，有批評者認(rèn)為羅斯福新政期間一直未達(dá)到充分就業(yè)水平，直到第二次世界大戰(zhàn)軍工產(chǎn)業(yè)興起，美國經(jīng)濟才實現(xiàn)了充分就業(yè)（1941年失業(yè)率才降低至14.4%，直到1942-1943年期間（失業(yè)率分別為6.8%和2.7%），美國的失業(yè)率才回落到了1929年的水平）。

圖1 1928-1941年失業(yè)率（Non-farm emplyee）

數(shù)據(jù)來源：美國國家經(jīng)濟研究局、美國國家統(tǒng)計局。

圖2 1929-1941年實際GNP增長率（以1929年為基期）

數(shù)據(jù)來源：美國國家經(jīng)濟研究局、美國國家統(tǒng)計局。

制度改革方面，擴大了聯(lián)邦政府的職責(zé)范圍，重塑了政府與市場以及聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系，田納西河谷管理局就是很好的嘗試，但最終沒有實現(xiàn)在全國進行推廣。

新政強調(diào)幫助工人、少數(shù)族裔和黑人，推動了社會保障體系的建設(shè)，通過系列立法建立了養(yǎng)老保險和失業(yè)保險體系，同時也為婦女、兒童和殘疾人士提供救濟和基本保障，初步構(gòu)建了全國性的社會保障體系，使美國步入福利國家行列。

在環(huán)境保護方面，一方面通過了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》《水土保持和國內(nèi)分配法》等法案，通過為農(nóng)戶提供補貼的方式鼓勵休耕，另一方面也通過農(nóng)業(yè)、環(huán)境等方面的公共工程建設(shè)保護了環(huán)境。

具體來看3R政策的措施與爭議：

（一）紓困（Relief）

金融的整頓。1933年3月-6月，接連宣布的“銀行假日”和《緊急銀行法》，以及1993年《銀行法》，阻止了市場恐慌，恢復(fù)了公眾對于銀行和證券交易的信心，終結(jié)了銀行擠兌，使黃金逐漸回流銀行體系，暴跌的股市得以恢復(fù)，穩(wěn)定了金融體系?？偨y(tǒng)被賦予管制信貸、貨幣黃金、白銀和外匯交易方面的緊急處理權(quán)力，美元對黃金大幅貶值。

確立直接救濟和以工代賑的政府直接救助模式。

直接救助，1933年5月創(chuàng)建聯(lián)邦資金救援署（FERA），從復(fù)興金融公司劃撥5億美元對各州劃款進行救助。從1933年至1941年，各類直接救助金額達(dá)94.97億美元，約占同期間GDP的12%，包括對老年人、兒童、盲人、農(nóng)業(yè)的補貼、一般救濟以及聯(lián)邦資金救援署（FERA）的一些特殊項目。

以工代賑，1933年羅斯福上任第二個月就設(shè)立了平民保育團（CCC），為18-25周歲的男子提供臨時性工作，工作時間最初為6個月后提高至2年，期間也通過提供培訓(xùn)為該年齡段普遍不是熟練工的青年提高工作技能。工作內(nèi)容主要為修筑公路、防水治蟲等農(nóng)業(yè)和公共類項目，這也是后期調(diào)查中普遍評價較好的項目。

1933年5月成立土木工程署（CWA），約為400萬失業(yè)者提供臨時性工作，工作內(nèi)容為擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水土保持工程、公共場所建設(shè)等。Fishback et al.（2005）估算，救濟支出每增加1美元，能夠提高約83美分的收入。

（二）復(fù)興（Recovery）

為了達(dá)到刺激消費需求、恢復(fù)經(jīng)濟至正常水平的目的，羅斯福政府立法通過了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》（AAA）、《國家工業(yè)復(fù)興法案》（NIRA），成立了公共工程管理局（PWA）、公共事業(yè)振興署（WPA）以及田納西河谷管理局（TVA）等機構(gòu)。復(fù)興政策的具體做法和效果存在爭議較大。

《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》。該法案主要目的是提高農(nóng)民收入，主要內(nèi)容是限制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，給予自愿減少生產(chǎn)面積的農(nóng)民補貼，補貼資金來源于向食品加工商征稅；對撂荒土地予以賠償；由于法案頒布時，農(nóng)戶已經(jīng)種植了大量棉花，政府和棉花種植者簽訂合同要求他們毀壞已經(jīng)耕種好的部分作物。該法案1936年1月被美國最高法院宣布因聯(lián)邦政府非法干預(yù)地方各州內(nèi)部事務(wù)違憲而撤銷。

后來研究表明農(nóng)民的收入并沒有因為該法案而得到提高。例如，F(xiàn)ishback et al.（2005）8研究發(fā)現(xiàn)，《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》對零售銷售和收入幾乎沒有或者完全沒有積極影響，甚至已經(jīng)產(chǎn)生了實質(zhì)性的負(fù)面影響。該法案改變了土地所有者的動機，最終使得農(nóng)場主得到了大部分補貼，但農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入反而下降了。

《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》雖然被廢除，但是保護農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入的初衷保留了下來。1938年出臺了替代法案，建立了農(nóng)產(chǎn)品平倉制度，通過新修建很多糧食倉庫防旱災(zāi)，政府可以通過調(diào)整存糧來影響價格，該法案還要求對特殊農(nóng)作物進行支持，并提供農(nóng)產(chǎn)品播種面積分配值和消費配額作為達(dá)到目的的手段。

《國家工業(yè)復(fù)興法案》。該法案目的是提高工業(yè)部門的收入和就業(yè)，主要內(nèi)容是調(diào)整勞資關(guān)系，減少勞動時間，支持工資上漲。從提高工資和物價水平角度看該法案發(fā)揮了一些作用，但總體效果不如人意。工資的上升并沒有推動就業(yè)上升，過高的真實工資減少了而不是擴大了就業(yè)機會。

該法案1935年因被最高法院判定違憲而廢除。盡管如此，該法案對后來的美國勞資關(guān)系和工會發(fā)展帶來了深遠(yuǎn)影響?！秶夜I(yè)復(fù)興法案》被廢除以后不久，國會通過了參議員瓦格納提出的《國家勞動關(guān)系法》，通過立法保護工人的做法取得了廣泛認(rèn)可。該法案沒有再像全國復(fù)興總署那種建立在國家中心主義基礎(chǔ)上、具有制定行業(yè)守則權(quán)利的行政機構(gòu)，而是引入了力量制衡的理念。

缺乏對企業(yè)管理層的制衡在當(dāng)時被認(rèn)為是造成經(jīng)濟危機的原因之一。此后美國工會急劇擴大，1930年不到10%的制造業(yè)工人是工會會員，1940年1/3的制造業(yè)工人成為工會會員。同一時期采礦業(yè)工人成為工會會員的比例也從20%上升到75%。

羅斯?？偨y(tǒng)不僅強調(diào)勞動者對企業(yè)家的力量制衡，也強調(diào)消費者對企業(yè)家的力量制衡。他倡導(dǎo)成立消費咨詢委員會，以代表廣大消費者利益。

公共事業(yè)振興署。公共事業(yè)振興署（WPA）是以工代賑最重要的機構(gòu)。不同于紓困（Relief）中提供短期、臨時性工作的平民保育團（CCC）和土木工程署（CWA），公共事業(yè)振興署是通過公共工程提供長期限的工作。

WPA計劃花費約110億美元，修筑了上千座機場、上萬個運動場、800多家校舍和醫(yī)院。

盡管在制定政策時，為了避免對私人部門的影響，WPA避免選擇與私人部門競爭的項目，工資也低于私人部門。但仍有研究結(jié)果表明，長期限的以工代賑計劃會帶來勞動力市場扭曲，使得私人部門雇工更困難。

Neumann et al.（2010）使用20世紀(jì)30年代美國主要城市每月救濟、私人部門就業(yè)和私人部門收入的面板數(shù)據(jù)，通過VAR模型和脈沖響應(yīng)函數(shù)來研究羅斯福新政期間救濟支出和當(dāng)?shù)厮饺藙趧恿κ袌鲋g的動態(tài)關(guān)系，研究結(jié)果表明，采取以工代賑的方式的進行救濟，雖然能夠提高私人部門的收入（頂峰時期，WPA沖擊將私人收入從平均水平提高了0.2%以上。將36個月期間平均值的偏差加起來，累積效應(yīng)為5.7%。），但同時會導(dǎo)致私人部門就業(yè)下降（WPA沖擊使得沖擊后的36個月里，累積減少私人雇傭的工作月數(shù)的4.9%）。

可能的原因是，WPA計劃給出了“安全工資”的概念，盡管WPA計劃的工資低于私人部門，但在就業(yè)環(huán)境不穩(wěn)定，失業(yè)率如此高的情況下，工人更愿意選擇盡管收入較低但更穩(wěn)定的工作。

以工代賑不僅使得私人部門雇傭更加困難，而且對私人部門就業(yè)的負(fù)面沖擊又會讓政府繼續(xù)增加以工代賑的支出，進入惡性循環(huán)。

Kaplow（1989）闡明了政府救濟可能會擠出私人部門保險的可能性，其認(rèn)為政府救濟措施會扭曲個人的保險決策和行為，因為個人只會考慮自己沒有得到補償?shù)娘L(fēng)險。在考慮到有政府救濟的情況下，個人僅會對自身面臨的除可能得到政府救濟的全部損失進行投保。

田納西河流域工程。田納西河流域工程探索和開創(chuàng)了美國國家資本主義的模式，雖然在環(huán)境治理（防止了河水侵蝕300萬英畝農(nóng)田）和提高流域居民平均收入上是成功的，但這種模式并沒有在美國其他地區(qū)得到推廣。

表2 1933-1941年國家救濟及以工代賑計劃工資支出（單位：千美元）

數(shù)據(jù)來源：Statistical Abstract of the United States: 1942,pp.428-429。

注：1、直接救助包括的項目包括：包括對老年人、兒童、盲人、農(nóng)業(yè)補貼、一般救濟以及聯(lián)邦資金救援署（FERA）的一些特殊項目。

2、以工代賑計劃數(shù)據(jù)為估計的工人工資金額，不包括材料、設(shè)備和其他開展以工代賑計劃所需費用以及管理人員工資。

3、國家青年管理局（NYA）于1935年6月成立，其1935-1939年間作為公共事業(yè)振興署（WPA）項目計劃的一部分。1939年劃至聯(lián)邦安全局（Federal Security Agency），于1943年解散。

（三）改革（Reform）

1933年《銀行法》確定了商業(yè)銀行和投資銀行分業(yè)經(jīng)營的原則。出臺這項規(guī)定是擔(dān)心銀行用公眾存款購買股票會帶來過度投資，并且銀行持有公司的股票可能會影響其貸款決策。但是反對者認(rèn)為，銀行分業(yè)經(jīng)營會影響其應(yīng)對風(fēng)險的能力。

此外，大蕭條前許多州法律禁止銀行設(shè)立分支機構(gòu)，而1933年《銀行法》還允許銀行設(shè)立分支機構(gòu)。

有研究認(rèn)為美國許多州立法禁止銀行建立分支機構(gòu)削弱了銀行抵御危機的能力，分支機構(gòu)可避免銀行與某些集中的地區(qū)和行業(yè)高度相關(guān)，加拿大的銀行正是憑借大量的分支機構(gòu)在金融危機中大部分幸存。

《銀行法》還提出了存款保險制度，相關(guān)的機構(gòu)于1933年正式成立。

通過修訂《銀行法》、《證券交易法》等法律，建立了包括美國證券交易委員會在內(nèi)的一批金融監(jiān)管機構(gòu)，加強了對市場的監(jiān)管。

通過立法建立了初步的社會保障體系，使得美國進入福利國家行列。建立了養(yǎng)老保險和失業(yè)保險，還限定了最低工資和最高工時。對于最低工資的批評較多，有觀點認(rèn)為最低工資使得缺少技能和工作不熟練的青年人就業(yè)機會減少。

出于平衡財政的考慮，羅斯福政府養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的資金部分源自于對個人和企業(yè)的征稅，也有批評者認(rèn)為1937年企業(yè)開始繳納的稅收部分可能增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響了經(jīng)濟的恢復(fù)。

啟示

中國和全球經(jīng)濟正處于新冠疫情肆虐當(dāng)中，經(jīng)濟活動大幅停擺，失業(yè)率急劇攀升。需要避免經(jīng)濟陷入嚴(yán)重衰退，需要為低收入群體紓困，也需要抓住時機推動改革。大蕭條和羅斯福新政給當(dāng)前的經(jīng)濟局面留下來眾多寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

1.保持信貸增長和防止通貨緊縮是避免過度蕭條的特效藥

金融體系是繁榮的放大器，也是衰退的放大器。大蕭條的研究學(xué)者普遍認(rèn)同，信貸過度緊縮帶來了大蕭條，信貸恢復(fù)以后大蕭條也隨之消失，依靠經(jīng)濟自身恢復(fù)力量走不出大蕭條。

經(jīng)濟下行有多方面的原因，泡沫破滅、外部經(jīng)濟環(huán)境惡化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、意外災(zāi)害發(fā)生等等，但是這些都不能充分解釋為什么會發(fā)生大蕭條。

信貸的作用至關(guān)重要，經(jīng)濟下行往往會引起信貸緊縮，如果不能采取有效措施，信貸緊縮會放大需求下行和供給收縮之間的惡性循環(huán)，經(jīng)濟下行越陷越深。

保持合理信貸增長的邊界在于通貨膨脹率，貨幣當(dāng)局最優(yōu)先考慮的目標(biāo)是溫和的通貨膨脹率，這是供求大致平衡的標(biāo)志，也是經(jīng)濟發(fā)揮自身恢復(fù)力量的保障。

防范金融投機和資產(chǎn)價格泡沫，維持金本位或者匯率穩(wěn)定往往是貨幣當(dāng)局難以抵擋的誘惑，但是在通縮面前，其他貨幣政策目標(biāo)應(yīng)該讓位。

防范金融投機和資產(chǎn)價格泡沫應(yīng)該更多依靠宏觀審慎政策，而不是綁架貨幣政策。

經(jīng)濟低迷時期，貨幣政策只能拉繩子不能推繩子的說法很流行，這只能說明單獨依靠貨幣政策不足以讓經(jīng)濟盡快擺脫低迷，不意味著貨幣政策不應(yīng)該放松，也不意味著貨幣政策放松對防止經(jīng)濟蕭條沒有作用。

2.打破財政平衡教條

大蕭條是需求下行和供給收縮之間的惡性循環(huán)，打破惡性循環(huán)需要止住需求下行，需求下行的背景下擴張供給只會讓通縮更加嚴(yán)重且難以增加收入。

止住需求下行除了信貸的支持，也需要通過擴大財政支出提高需求。

胡佛和羅斯福總統(tǒng)在財政問題上都有失誤。胡佛總統(tǒng)任期內(nèi)在大蕭條期間保持財政預(yù)算平衡，1930年美國財政還實現(xiàn)了0.7%的盈余，對提振市場需求絲毫沒有幫助。

羅斯?？偨y(tǒng)新政期間，財政支出在1933-1936年期間明顯擴張，從46億美元上升到82億美元，財政赤字/GDP上升到5%左右，對恢復(fù)需求起到了幫助。

然而羅斯?？偨y(tǒng)同樣犯下了過于看重財政預(yù)算平衡的錯誤，1937年的財政支出下降到76億美元，1938年進一步下降到68億美元，這是解釋1938年美國經(jīng)濟再次陷入衰退的重要原因。

1939年羅斯福政府再次重新啟動政府投資，財政支出擴張至91億美元，美國經(jīng)濟走出衰退。

3.避免國際貿(mào)易爭端

破產(chǎn)和失業(yè)不僅是在國內(nèi)傳染，也會從一個國家傳遞到另一個國家。困難的經(jīng)濟局面會激發(fā)國內(nèi)民族主義情緒抬頭，貿(mào)易保護政策呼聲也會更高。

貿(mào)易保護政策看似保護了進口替代部門的利益，實則代價更大。貿(mào)易保護政策不僅不利于出口，還會加速國際債權(quán)債務(wù)關(guān)系的惡化，破壞整體國際合作應(yīng)對困難局面的氛圍。

4.紓困要有針對性，避免帶來新的市場扭曲

針對不同類型群體，要采取不同紓困策略。對不具備工作能力的老弱群體以及特定人群需要提供直接發(fā)錢的救濟。對中青年失業(yè)群體更重要的是提供工作機會，尤其是通過公共項目建設(shè)提供的就業(yè)機會。比如平民保育團提供短期限和臨時性工作，不僅為特定的失業(yè)青年提供了工作，還為其提供培訓(xùn)增強了工作能力。

WPA計劃為包括剛畢業(yè)的高中生與大學(xué)生以及失業(yè)的藝術(shù)家等提供長期工作，緩解了無工作經(jīng)驗的畢業(yè)生與衰退時期難以找到工作的藝術(shù)家等特定群體就業(yè)問題，建設(shè)完成了許多重要基礎(chǔ)設(shè)施、也留下了許多藝術(shù)作品。

政府工程以及提供的就業(yè)機會可能存在扭曲勞動力市場以及資源浪費的缺點，宜以短期限、臨時性的就業(yè)計劃為主。

對面臨現(xiàn)金流斷裂風(fēng)險的部門提供融資。羅斯福新政時期通過《住宅貸款法案》和《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》，分別成立了置業(yè)貸款公司和農(nóng)場信貸聯(lián)合會,為由于收入下降而面臨住房和農(nóng)場被收回的個人和農(nóng)場主提供融資，《住宅貸款法案》還允許房主在非常時期可以延期還本付息。

5.政策是一連串試錯，重在糾錯

國家之手干預(yù)經(jīng)濟的時候，政策設(shè)計考慮不周再自然不過。

新政期間的《國家工業(yè)復(fù)興法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》有明顯的重大缺陷，后被廢除。全國復(fù)興總署的價格管制措施也被批評是對大企業(yè)量身定做，小企業(yè)受到更殘酷的壓迫，后來調(diào)查發(fā)現(xiàn)全國復(fù)興總署參與管制的行業(yè)當(dāng)中有7個存在壟斷行為，總署負(fù)責(zé)人約翰遜引咎辭職。以工代賑等一些紓困措施也存在扭曲勞動力市場的瑕疵。

這些法案和政策都是在特定背景下出臺，剛出臺的時候可能因為政治和情緒綁架政策設(shè)計考慮不周，也可能在當(dāng)時特定環(huán)境下利大于弊但隨著經(jīng)濟環(huán)境變化就弊大于利，及時對政策調(diào)整和糾錯至關(guān)重要。

羅斯福新政期間的很多政策雖然被廢除，但是經(jīng)過調(diào)整后的新政政策留下了很多遺產(chǎn)，新政后政府與市場的關(guān)系、聯(lián)邦政府與地方政府關(guān)系都有了很大變化，民主社會主義在后來有了持續(xù)發(fā)展。

6.關(guān)注對特權(quán)的制衡

羅斯?？偨y(tǒng)出生于當(dāng)時美國社會的特權(quán)和精英階層，兒童和青少年時期與美國平民階層少有接觸。羅斯福個人則一直在站在特權(quán)和精英階層對立面，羅斯福新政各種政策背后都有一個重要的理念是對特權(quán)的制衡。

他發(fā)明了一種由政府創(chuàng)造制衡性的力量和方法，并稱相關(guān)的理念為“確立準(zhǔn)繩”。羅斯福力圖在政府不進行直接干預(yù)的情況下，確定一種人為的協(xié)調(diào)機制，激發(fā)市場參與主體的活力，讓市場更加公平地運轉(zhuǎn)。

他支持勞工對企業(yè)家的制衡，支持消費者對生產(chǎn)者的制衡，支持西部南部發(fā)展對東北部形成制衡，支持低收入、少數(shù)族裔等弱勢群體。

要讓制衡性力量真正發(fā)揮作用，就必須要讓參與者自身實現(xiàn)可以獨立地發(fā)出代表自己利益的聲音，西部和南部需要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展才能具有話語權(quán)，工人和消費者需要組織起來成為具有抗衡企業(yè)家和生產(chǎn)者的力量，而這有賴于國家為工人和消費者提供失業(yè)、養(yǎng)老等可能面臨的各種收入損失的社會保障。

這些制衡性的理念對于緩解社會沖突和促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)平衡都發(fā)揮了積極作用。