1、機(jī)制上看，相比一般國(guó)債，特別國(guó)債有3大不同：

>資金用途：一般國(guó)債主要用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字、補(bǔ)充財(cái)政資金；特別國(guó)債主要用于特定目的、服務(wù)特定政策，比如2020年抗疫、1998年補(bǔ)充四大行銀行資本金等。

>管理方式：一般國(guó)債計(jì)入財(cái)政赤字，發(fā)行后納入一般公共預(yù)算進(jìn)行管理和使用；特別國(guó)債不計(jì)入財(cái)政赤字，發(fā)行后統(tǒng)一納入中央政府性基金預(yù)算進(jìn)行管理和使用。

>發(fā)行流程：一般國(guó)債需納入當(dāng)年財(cái)政收支預(yù)算草案，并提交“兩會(huì)”審議，通過(guò)后由財(cái)政部安排發(fā)行；特別國(guó)債由國(guó)務(wù)院向人大常委會(huì)提交議案進(jìn)行審議，通過(guò)后由財(cái)政部安排發(fā)行，發(fā)行時(shí)間不局限于“兩會(huì)”期間、總體上相對(duì)靈活

2、歷史上看，我國(guó)共發(fā)行過(guò)4次特別國(guó)債（表7），包括3次新發(fā)、1次續(xù)發(fā)：

>1998年特別國(guó)債：主因四大行資本充足率不滿足《巴塞爾協(xié)議》要求，亟需補(bǔ)充資本金、提高我國(guó)銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。1998年2月，人大常委會(huì)通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議財(cái)政部發(fā)行特別國(guó)債補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行資本金的議案》；3月，央行降準(zhǔn)向四大行釋放資金約2400億；8月，財(cái)政部向四大行定向發(fā)行2700億元特別國(guó)債，所籌資金全部用于補(bǔ)充四大行資本金。

>2007年特別國(guó)債：主因當(dāng)時(shí)出口大幅創(chuàng)匯，需解決國(guó)內(nèi)市場(chǎng)流動(dòng)性過(guò)剩問(wèn)題，并成立中投公司有效管理外匯儲(chǔ)備。2007年6月，人大常委會(huì)通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議財(cái)政部發(fā)行特別國(guó)債購(gòu)買外匯及調(diào)整2007年末國(guó)債余額限額的議案》；8月，財(cái)政部采取公開和定向兩種方式開始發(fā)行特別國(guó)債，分為8期，共募資1.55萬(wàn)億。其中，1.35萬(wàn)億由央行借道農(nóng)業(yè)銀行認(rèn)購(gòu)，0.2萬(wàn)億由銀行、保險(xiǎn)、個(gè)人認(rèn)購(gòu)。募集資金用于向央行購(gòu)買現(xiàn)匯及匯金公司股權(quán)，用作中投公司的資本金。

>2017年續(xù)發(fā)特別國(guó)債：主要是針對(duì)2007年到期的特別國(guó)債進(jìn)行續(xù)發(fā)。2017年8-11月，分四次共續(xù)發(fā)特別國(guó)債，規(guī)模為6964億；方式上，財(cái)政部向有關(guān)商業(yè)銀行定向滾動(dòng)發(fā)行，同日央行通過(guò)公開市場(chǎng)操作，從有關(guān)商業(yè)銀行全部買斷。

>2020年抗疫特別國(guó)債：主要是應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的影響，屬于“特殊時(shí)期的特殊舉措”；2020年5月“兩會(huì)”審議通過(guò)草案；6月起，財(cái)政部開始公開發(fā)行抗疫特別國(guó)債，分為4期，共募資1萬(wàn)億。本次特別國(guó)債為市場(chǎng)化公開招標(biāo)，資金主要來(lái)源為個(gè)人和機(jī)構(gòu)。募集資金通過(guò)特殊的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，直達(dá)市縣基層、直接惠企利民，主要用于疫情特殊時(shí)期的保就業(yè)、?；久裆?、保市場(chǎng)主體

3、綜合看，年內(nèi)發(fā)行特別國(guó)債的必要性上升、操作上也完全可行，可作為4.29政治局會(huì)議所提“增量工具”的可選政策，應(yīng)有助于更好控疫情、穩(wěn)增長(zhǎng)。

>必要性：一是鑒于奧密克戎傳播快、防控難度大；二是近幾個(gè)月來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)降溫，土地財(cái)政收入大降；三是年內(nèi)有部分特別國(guó)債到期（合計(jì)到期規(guī)模約9500億，最快9月到期；見附表6），參考?xì)v史經(jīng)驗(yàn)，屆時(shí)可能續(xù)發(fā)。

>操作性：如前所述，發(fā)行特別國(guó)債只需人大常委會(huì)審議即可，機(jī)制上較為靈活。

風(fēng)險(xiǎn)提示：疫情演化、政策力度等超預(yù)期變化。