2008年以來，棉花政策步入了以收拋儲為主的價格調控階段。本文將梳理自2008年以來國家棉花調控政策對棉花市場價格走勢影響。2008年全球金融危機爆發(fā)后，在各國政府聯(lián)手救市的情況下，大宗商品在 2009 -2011 經(jīng)歷了顯著的漲跌波動。為了有效應對國際棉花市場價格的大幅動蕩，確保國內棉花生產穩(wěn)定、維護經(jīng)營者與用棉企業(yè)的市場預期，以及保障棉農權益和市場供應穩(wěn)定，國家發(fā)改委，財政部等部門于2011年3月聯(lián)合發(fā)布了《2011年度棉花臨時收儲預案》，此舉標志著我國正式實施了常態(tài)化的國家棉花臨時收儲政策，正式步入了以收拋儲為主的價格調控階段。

從階段劃分可以分為以下三個階段。

（1）2011年9月開始實施為期3年的棉花臨時儲備預案，通過敲定臨時收儲價格，發(fā)揮托市效果。

（2）2014年為了應對階段性政策所引發(fā)的負面影響，我國開始實施棉花直接補貼政策。具體而言，當市場價格低于預設的目標價格時，國家會綜合考慮市場價格與目標價格的差額、產銷量、種植面積等多個因素，向生產者提供相應的補貼；而當市場價格高于目標價格時，則轉向對終端消費者進行補貼，而非生產者。隨著政策推進，我國棉花市場逐步建立起以市場供求關系為基礎的價格形成機制。至2014年底，我國棉花市場已逐步趨向穩(wěn)定。

（3）自2015年起，我國棉花政策邁入了一個新的階段——拋儲政策時期。該政策的核心目標是推動棉花價格全面市場化，旨在達成國內棉業(yè)“去庫存、調結構”的戰(zhàn)略愿景。通過實施拋儲政策，我國力求進一步縮減國內外棉花價格差距，從而降低紡織企業(yè)的原材料采購成本，增強中國紡織業(yè)的國際競爭力。       

為期三年的棉花臨儲階段  

2011年，受貨幣政策、歐美主權債務危機等因素影響，國內外棉花價格在3月份沖高后一路回落。為穩(wěn)定棉花生產、經(jīng)營者和用棉企業(yè)市場預期，保護棉農利益，保證市場供應，國家發(fā)展改革委等部門于2011年3月31日，制定了《2011年度棉花臨時收儲預案》。

《預案》明確了2011年度棉花臨時收儲價位，標準級皮棉到庫價每噸19800元/噸，其它等級皮棉的收儲價格按照3%的品級差率、1%的長度差率計算。預案執(zhí)行時間為2011年9月1日到2012年3月31日，期間當監(jiān)測的棉花市場價格連續(xù)五個工作日低于臨時收儲價，就啟動收儲預案。9月8日正式啟動，之后棉價跌幅趨緩，12月開始止跌回升，收儲托市效果明顯。從收儲情況來看，2011年9月實施臨時收儲政策至2012年3月31日，實際收儲棉花31303萬噸，占2011年棉花產量658.9萬噸的47.5% 。2012年9月13日至2013年3月29日，國家以20400元/噸的到庫價對2012年度國產棉進行收儲，實際收儲650.64萬噸，占2012年棉花產量683.6萬噸的95%，當年產量幾乎全部轉為國家臨儲。 

從2011年走勢來看，年初受貨幣政策、歐美主權債務危機等因素影響，國內外棉花價格在3月份沖高后一路回落。期間歐洲經(jīng)濟步入衰退期、美國經(jīng)濟表現(xiàn)疲軟、人民幣持續(xù)升值，服裝出口需求增速顯著放緩。疊加國內信貸環(huán)境緊縮、融資難度加大以及勞動力成本不斷攀升等多重因素，導致部分紡織企業(yè)面臨零利潤乃至虧損的困境，其經(jīng)營狀況急劇惡化，停產或減產的情況日益增多。這一系列不利條件進一步加速了國內棉花價格的下跌趨勢。8月份以后，收儲政策托市的效果開始顯現(xiàn)，國內現(xiàn)貨棉花價格跌幅開始趨緩。2011年度棉花臨時收儲從9月8日開始啟動，初期國內新棉尚未大量上市，沒有實際成交。隨著新棉采摘進度加快和收購加工量增大，國內棉花現(xiàn)貨價格持續(xù)走低，交儲成為加工企業(yè)銷售的主要渠道。10月8日，收儲開始出現(xiàn)實際成交，隨后交易量逐步放大，并屢創(chuàng)新高。11月中下旬，國家加大收儲力度，每日計劃收儲量擴增至13萬噸左右，收儲成交量大幅增加，11月底累計收儲量超過百萬噸，托市效果進一步顯現(xiàn)，國內皮棉現(xiàn)貨價格止跌回升。

進入2012年，棉花臨時收儲政策執(zhí)行的第二年。這項政策的目的是通過把以往在主產區(qū)臨時收儲皮棉的措施常態(tài)化。經(jīng)國務院批準，2012年度棉花臨時收儲價定為20400元/噸，比上年提高600元/噸。自此，棉價在收儲期間穩(wěn)定在19000-20500元/噸區(qū)間寬幅震蕩。

雖然三年的收儲政策在一定程度上保障了棉農和加工企業(yè)的利益，提高了種植者的植棉積極性，穩(wěn)定了市場供給和棉花價格，但也給用棉企業(yè)帶來了較大的壓力，紡廠則因成本高生產更艱難，加重了國家的財政負擔。

目標價格補貼階段

2014年為了解決階段政策帶來的結果弊端，對實行棉花直補政策。即當市場價格低于目標價格時，國家根據(jù)目標價格與市場價格的差價以及產銷、面積等其他綜合因素對生產者給予補貼，當市場價格高于目標價格時，不對生產者補貼而對終端消費者補貼；同時在對紡織企業(yè)征稅上實行“高征抵扣”。

即把皮棉、棉紗納入農產品增值稅進項稅額核定扣除試點范圍。此次改革試點制定3年的棉花目標價格分別為19800元/噸，19100元/噸，18600元/噸，山東、河南、河北、湖南等地則按2000元/噸標準給予定額補貼。面對市場低迷的現(xiàn)狀，棉花目標價格補貼相較于以往的補貼方式，更能有效確保棉農的棉花種植收益，因而這一補貼機制已成為棉農穩(wěn)定收入的重要保障。2014年棉花目標價格改革政策的實施，促使國內棉花購銷逐步回歸市場，棉花及其加工品的進出口環(huán)境也有所改變。

從走勢圖來看，2014 年4月5日，我國實施了3年的棉花臨時收儲政策出現(xiàn)重大調整，棉花收儲政策取消，改為目標價格直補政策，收儲結束，拋儲壓力顯現(xiàn)，下游消費需求和紡織品出口訂單差強人意，被收儲政策抬高的棉花價格一路弱勢下行至14年年底。至2014年底，我國棉花市場逐步進入企穩(wěn)階段。

從2017年開始，棉花目標價格補貼政策進入深化改革階段，棉花目標價格由一年一定改為三年一定，2017年至2019年棉花目標價格維持在18600元/噸，棉花種植面積補貼僅針對南疆四洲的基本農戶，同時補貼數(shù)量上限調整為2012-2014年全國棉花平均產量的85%，交售量補貼改為0.63元/公斤，并且設置0.2元/公斤的棉花質量補貼，以鼓勵棉農種植優(yōu)質棉。

2020年至2022年棉花目標價格仍維持在18600元/噸，同時取消種植面積補貼，特種棉交售量補貼標準由陸地棉交售量補貼標準的1.3倍調整到1.4倍，對達到“雙29A”和“雙29B2”級的籽棉分別額外增加0.58元/公斤和0.29元/公斤的質量補貼。

2023年4月，國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)了《關于完善棉花目標價格政策實施措施的通知》，明確規(guī)定2023—2025年在新疆繼續(xù)實施棉花目標價格政策，目標價格水平為每噸18600元。同時，統(tǒng)籌考慮近幾年新疆棉花生產情況以及當?shù)厮Y源、耕地資源狀況，對新疆棉花以固定產量510萬噸進行補貼。政府通過調整補貼政策，彰顯了其以質取勝、激勵棉花產業(yè)升級與效率提升的政策意圖。在實施目標價格補貼政策后，籽棉的收購價格完全依據(jù)市場供需關系形成，有效運用了市場的自我調節(jié)功能，降低了政府對市場的直接干預程度。此外，該政策的執(zhí)行還顯著縮小了國內外棉花價格之間的差距。

新形勢下靈活利用收拋儲調控價格階段

2015年以后，我國棉花政策邁入了一個新的階段——靈活利用收拋儲政策時期。該政策的核心目標是推動棉花價格全面市場化，旨在達成國內棉業(yè)“去庫存、調結構”的戰(zhàn)略愿景。儲備棉輪換的原則已從“確保棉花生產、經(jīng)營者及用棉企業(yè)的市場預期穩(wěn)定，維護棉農權益，以及保障市場供給充足”調整為“旨在推動產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，引導市場平穩(wěn)有序運行，減輕國家財政壓力，并優(yōu)化棉花儲備的調控體系”。在此背景下，棉花拋售儲備已成為政策調節(jié)與市場動態(tài)變化的關鍵因素，標志著棉花拋售儲備工作正逐步邁向常態(tài)化和機制化的新階段。

2015年7月開始為期兩個月拋儲，雖然實際掛牌185.4萬噸，但是實際成交只有6.3萬噸，成交率只有3.40%。

相對一千多萬噸的庫存來講簡直是九牛一毛， 此次拋儲去庫存效果甚微。同時，2015/16 年度全球雖然開始進入去庫存階段，但力度較小。7月至12月，國庫放儲，外紗入侵，需求低迷，棉價跌跌不休，拋售價格較2014年大幅度下降，利空氛圍漫步整個市場，棉價開始搖搖欲墜。   

進入2016年后，拋儲更加常態(tài)化。從2016年至2018年可以稱為拋儲的常規(guī)化年份。拋儲量較大，且實際成交量也高，年均成交量超250萬噸。期間拋儲，成功降低了前期因收儲而造成的國儲庫存積壓問題，減輕了財政壓力，同時也調節(jié)了棉花價格，整體棉價趨穩(wěn)。

2016年初春節(jié)的那段時間，市場對于中國的宏觀經(jīng)濟前景持有極為悲觀的看法，消費領域也同樣不被看好。

與此同時，市場上仍充斥著政府可能實施低價且不受限制地拋售國家儲備棉政策的信息，這令市場感到深感憂慮，多重利空因素使鄭棉在春節(jié)后繼續(xù)下行，棉花期貨指數(shù)最低觸及9990元/噸。2016年3月后，拋儲鄭策沒有落地，大跌后國產棉花與棉紗競爭力大幅增加，同時拋儲推遲至5月初，國內供應偏緊使鄭棉至4月中旬開始暴漲，被壓抑的利多因素爆發(fā)使鄭棉報復性上漲，期現(xiàn)背離修正成為該階段的主題。進入7月份后，由于市場消費好于預期，新棉資源基本耗盡，拋儲量萎縮至2萬噸，導致市場供應進一步趨緊，棉價繼續(xù)大漲。9月份新棉上市大幅晚于上年度同期，局部地區(qū)資源偏緊導致新棉收購價格持續(xù)上行。2017年棉花期貨市場價格總體呈現(xiàn)寬幅振蕩行情，算是對2016年的漲勢進行整固。2017年度累計輪出成交322萬噸，儲備棉庫存有效下降至500萬噸左右，國內儲備棉去庫存成效斐然。

進入2018年，儲備棉輪出工作自2018年3月12日開始，延期拍儲至2018年9月30日，最高成交價17700元/噸，最低成交價12700元/噸，單日最高成交率100%，最低成交率5.15%。由于5月初新疆的大風降溫天氣，以及南疆的降雪天氣使得部分棉區(qū)棉苗受災嚴重，市場對18/19 年度棉花減產預期較強，減產消息帶動市場補庫需求，5月上旬至6月初，國儲棉成交率持續(xù)增長，5月21日至6月1日連續(xù)兩周100%成交。隨后，為了穩(wěn)定皮棉市場，保供應政策、國儲棉限拍政策相繼出臺，成交情況逐漸降溫，8月17日成交率到達最低點5.15%。

2018年國儲棉期初庫存約526萬噸，2018年拋儲累計成交251萬噸，國儲棉剩余庫存約275萬噸，國內有長期存在約300萬噸/年供需缺口，后拋儲時代來臨。2019年以來棉花政策同時利用收拋儲來調節(jié)市場價格走勢。2019年至2023年一共進行了四次拋儲，兩次輪儲。                              

從時間來看。2019年依然進行常規(guī)拋儲工作，棉花庫存供給側改革持續(xù)。2019年4月30日國儲發(fā)布公告，本輪拋儲從2019年5月5日至2019年9月30日，本年度儲備棉輪出掛牌量共116.23萬噸，成交99.62萬噸，成交率85.68％。拋儲期間，隨著中美貿易戰(zhàn)升級，市場氛圍轉悲，同時下游紡織需求進入淡季，紡織企業(yè)面臨庫存壓力，雙重疊加下棉價迅速下行。且新棉呈現(xiàn)供大于求局面，需求疲軟，雖然期間由于中美貿易緩和以及局部地區(qū)減產消息，盤面不斷出現(xiàn)反彈，但持續(xù)時間都較短，盤面回落并且不斷刷新低點。2019年11月14日，國家糧食和物資儲備局、財政部聯(lián)合發(fā)布了儲備棉輪入公告，2019年12月2日起，中儲棉將開始輪入補庫。累計計劃采購量78.6萬噸，實際成交總量37.16萬噸，占計劃采購量的47%。此次論入持續(xù)到2020年3月底結束。其中2020年1月到3月成交33.46萬噸，占總成交量的90%。該年12月底，中美貿易第一階段順利達成，經(jīng)濟指標也呈階段性企穩(wěn)特征，在一系列宏觀利好影下，2020 年一季度的宏觀經(jīng)濟預期持續(xù)改善，進一步提振棉價。

2020年7月1日至9月30日，安排儲備棉輪儲輪出，資源為2011-2013年度儲備棉，此次拋儲細則和之前最大的不同在于設置了“熔斷機制”，當國內市場棉花現(xiàn)貨價格指數(shù)低于11500元/噸時，下個工作日起暫停交易，當國內市場棉花現(xiàn)貨價格指數(shù)連續(xù)三個工作日超過11500元/噸時，下個工作日重新啟動交易。由于“熔斷機制”的設置，拋儲對市場利空影響很有限，同時11500元/噸是產業(yè)各方認可的相對低位，此次拋儲成交率歷年以來高位，幾乎全部成交。另外，2020年11月份公布了輪入50萬噸20/21年度疆棉的政策，由于本年度疆棉質量下滑幅度較大，國儲輪入政策中將疆棉質量要求略有所放松，但因內外棉價差超過800元/噸，致使輪入未能啟動。       

2021年棉花收購期價格高漲，政府調控措施也密集出臺。在7-9月例行輪儲成交63萬噸。之后10月8日-11月9日，國儲第一批投放市場，但由于質量較差，成交下滑，最低時，成交不足3成。11月10日開始，國儲第二批投放開始質量相對較高，有利于優(yōu)化儲備棉投放資源結構，滿足企業(yè)需求，成交率也有所提升。2021.7.5-11.30，儲備棉輪出累計成交總量120萬噸，成交率77.98%。在國家一系列調控措施影響下，棉價止?jié)q小幅回落。

2022年，進入二季度，美聯(lián)儲加息加劇經(jīng)濟衰退風險，國內棉花供給松，需端未有明顯起色，棉紗、坯布成品走貨慢，下游采購難以明顯支撐棉價，棉花加工企業(yè)仍有大量皮棉未售，現(xiàn)金流緊張，另外，美歐對新疆棉花進口禁令升級，外需市場訂單脫節(jié)明顯，棉價大幅下跌。2022年7月，中儲棉公布了2022年第一批中央儲備棉輪入政策，7月13日啟動，輪入對象為21/22年度疆棉，計劃輪入總量30-50萬噸。由于當時商業(yè)庫存正處于歷史高位，30-50萬噸的收儲量對市場影響較為有限。此外，政策還規(guī)定了輪入竟買的最高限價為前一工作日國內現(xiàn)貨價格，以及現(xiàn)貨價格18600元/噸的熔斷機制，顯示出國家有穩(wěn)定市場的意愿。不過收儲的價格相對比較低，市場的交儲意愿并不是特別大，疊加后期新疆疫情使得交儲并不方便，有大部分時間收儲率為0%。數(shù)據(jù)顯示，2022年7月13日至11月11日儲備棉累計掛牌50.3萬噸，成交8.672萬噸，成交率17.24%，成交加權均價15896 元/噸。

2023年二季度，棉價出現(xiàn)流暢上漲行情，主要來自供應端，在種植面積下降、出現(xiàn)極端天氣的情況下2023/24年度國內棉花產量預期下降、籽棉搶收預期搶跑，另外上半年進口量較少且國內棉花商業(yè)庫存逐步緊缺。2023年7月18日晚，中儲棉發(fā)布2023年中央儲備棉銷售公告，起初未明確拋儲掛牌總量，儲備棉單日掛牌量從1萬噸增量至1.2萬噸，并在9月4日增量至2萬噸，11月6日再度下調至1.2萬噸直至拋儲結束，且整個拋儲周期都限定了僅限紡企采購。2023年7月31日至11月14日儲備棉累計掛牌123.21萬噸，成交88.47萬噸，成交率71.81%。加權平均成交均價17424元/噸。   

總結

從2008年以來，國內棉花政策大致經(jīng)歷三個階段。第一階段，開展為期三年的棉花收儲，發(fā)揮托市作用，雖然收儲政策在一定程度上保障了棉農和加工企業(yè)的利益，穩(wěn)定了市場供給和棉花價格，但也給用棉企業(yè)帶來了較大的壓力，加重了國家的財政負擔。2014年為了解決階段政策帶來的結果弊端，對實行棉花直補政策，隨著政策推進，我國棉花市場逐步建立起以市場供求關系為基礎的價格形成機制。

另外，2015年后為了解決棉花庫存問題，邁入了靈活利用利用收拋儲政策時期，引導市場平穩(wěn)有序運行，減輕國家財政壓力，并優(yōu)化棉花儲備的調控體系。通過實施拋儲政策，進一步縮減國內外棉花價格差距，從而降低紡織企業(yè)的原材料采購成本，增強了中國紡織業(yè)的國際競爭力，整體而言，在后臨儲時代的收拋儲政策更多來自于行情方面的驅動，在價格大漲的時候拋儲政策更容易出臺，而大跌的時候傾向于收儲政策，從而達到穩(wěn)定棉價效果。