2008年以來，棉花政策步入了以收拋儲為主的價格調(diào)控階段。本文將梳理自2008年以來國家棉花調(diào)控政策對棉花市場價格走勢影響。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，在各國政府聯(lián)手救市的情況下，大宗商品在 2009 -2011 經(jīng)歷了顯著的漲跌波動。為了有效應(yīng)對國際棉花市場價格的大幅動蕩，確保國內(nèi)棉花生產(chǎn)穩(wěn)定、維護(hù)經(jīng)營者與用棉企業(yè)的市場預(yù)期，以及保障棉農(nóng)權(quán)益和市場供應(yīng)穩(wěn)定，國家發(fā)改委，財政部等部門于2011年3月聯(lián)合發(fā)布了《2011年度棉花臨時收儲預(yù)案》，此舉標(biāo)志著我國正式實(shí)施了常態(tài)化的國家棉花臨時收儲政策，正式步入了以收拋儲為主的價格調(diào)控階段。

從階段劃分可以分為以下三個階段。

（1）2011年9月開始實(shí)施為期3年的棉花臨時儲備預(yù)案，通過敲定臨時收儲價格，發(fā)揮托市效果。

（2）2014年為了應(yīng)對階段性政策所引發(fā)的負(fù)面影響，我國開始實(shí)施棉花直接補(bǔ)貼政策。具體而言，當(dāng)市場價格低于預(yù)設(shè)的目標(biāo)價格時，國家會綜合考慮市場價格與目標(biāo)價格的差額、產(chǎn)銷量、種植面積等多個因素，向生產(chǎn)者提供相應(yīng)的補(bǔ)貼；而當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時，則轉(zhuǎn)向?qū)K端消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼，而非生產(chǎn)者。隨著政策推進(jìn)，我國棉花市場逐步建立起以市場供求關(guān)系為基礎(chǔ)的價格形成機(jī)制。至2014年底，我國棉花市場已逐步趨向穩(wěn)定。

（3）自2015年起，我國棉花政策邁入了一個新的階段——拋儲政策時期。該政策的核心目標(biāo)是推動棉花價格全面市場化，旨在達(dá)成國內(nèi)棉業(yè)“去庫存、調(diào)結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略愿景。通過實(shí)施拋儲政策，我國力求進(jìn)一步縮減國內(nèi)外棉花價格差距，從而降低紡織企業(yè)的原材料采購成本，增強(qiáng)中國紡織業(yè)的國際競爭力。       

為期三年的棉花臨儲階段  

2011年，受貨幣政策、歐美主權(quán)債務(wù)危機(jī)等因素影響，國內(nèi)外棉花價格在3月份沖高后一路回落。為穩(wěn)定棉花生產(chǎn)、經(jīng)營者和用棉企業(yè)市場預(yù)期，保護(hù)棉農(nóng)利益，保證市場供應(yīng)，國家發(fā)展改革委等部門于2011年3月31日，制定了《2011年度棉花臨時收儲預(yù)案》。

《預(yù)案》明確了2011年度棉花臨時收儲價位，標(biāo)準(zhǔn)級皮棉到庫價每噸19800元/噸，其它等級皮棉的收儲價格按照3%的品級差率、1%的長度差率計算。預(yù)案執(zhí)行時間為2011年9月1日到2012年3月31日，期間當(dāng)監(jiān)測的棉花市場價格連續(xù)五個工作日低于臨時收儲價，就啟動收儲預(yù)案。9月8日正式啟動，之后棉價跌幅趨緩，12月開始止跌回升，收儲托市效果明顯。從收儲情況來看，2011年9月實(shí)施臨時收儲政策至2012年3月31日，實(shí)際收儲棉花31303萬噸，占2011年棉花產(chǎn)量658.9萬噸的47.5% 。2012年9月13日至2013年3月29日，國家以20400元/噸的到庫價對2012年度國產(chǎn)棉進(jìn)行收儲，實(shí)際收儲650.64萬噸，占2012年棉花產(chǎn)量683.6萬噸的95%，當(dāng)年產(chǎn)量幾乎全部轉(zhuǎn)為國家臨儲。 

從2011年走勢來看，年初受貨幣政策、歐美主權(quán)債務(wù)危機(jī)等因素影響，國內(nèi)外棉花價格在3月份沖高后一路回落。期間歐洲經(jīng)濟(jì)步入衰退期、美國經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)疲軟、人民幣持續(xù)升值，服裝出口需求增速顯著放緩。疊加國內(nèi)信貸環(huán)境緊縮、融資難度加大以及勞動力成本不斷攀升等多重因素，導(dǎo)致部分紡織企業(yè)面臨零利潤乃至虧損的困境，其經(jīng)營狀況急劇惡化，停產(chǎn)或減產(chǎn)的情況日益增多。這一系列不利條件進(jìn)一步加速了國內(nèi)棉花價格的下跌趨勢。8月份以后，收儲政策托市的效果開始顯現(xiàn)，國內(nèi)現(xiàn)貨棉花價格跌幅開始趨緩。2011年度棉花臨時收儲從9月8日開始啟動，初期國內(nèi)新棉尚未大量上市，沒有實(shí)際成交。隨著新棉采摘進(jìn)度加快和收購加工量增大，國內(nèi)棉花現(xiàn)貨價格持續(xù)走低，交儲成為加工企業(yè)銷售的主要渠道。10月8日，收儲開始出現(xiàn)實(shí)際成交，隨后交易量逐步放大，并屢創(chuàng)新高。11月中下旬，國家加大收儲力度，每日計劃收儲量擴(kuò)增至13萬噸左右，收儲成交量大幅增加，11月底累計收儲量超過百萬噸，托市效果進(jìn)一步顯現(xiàn)，國內(nèi)皮棉現(xiàn)貨價格止跌回升。

進(jìn)入2012年，棉花臨時收儲政策執(zhí)行的第二年。這項政策的目的是通過把以往在主產(chǎn)區(qū)臨時收儲皮棉的措施常態(tài)化。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2012年度棉花臨時收儲價定為20400元/噸，比上年提高600元/噸。自此，棉價在收儲期間穩(wěn)定在19000-20500元/噸區(qū)間寬幅震蕩。

雖然三年的收儲政策在一定程度上保障了棉農(nóng)和加工企業(yè)的利益，提高了種植者的植棉積極性，穩(wěn)定了市場供給和棉花價格，但也給用棉企業(yè)帶來了較大的壓力，紡廠則因成本高生產(chǎn)更艱難，加重了國家的財政負(fù)擔(dān)。

目標(biāo)價格補(bǔ)貼階段

2014年為了解決階段政策帶來的結(jié)果弊端，對實(shí)行棉花直補(bǔ)政策。即當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，國家根據(jù)目標(biāo)價格與市場價格的差價以及產(chǎn)銷、面積等其他綜合因素對生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼，當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時，不對生產(chǎn)者補(bǔ)貼而對終端消費(fèi)者補(bǔ)貼；同時在對紡織企業(yè)征稅上實(shí)行“高征抵扣”。

即把皮棉、棉紗納入農(nóng)產(chǎn)品增值稅進(jìn)項稅額核定扣除試點(diǎn)范圍。此次改革試點(diǎn)制定3年的棉花目標(biāo)價格分別為19800元/噸，19100元/噸，18600元/噸，山東、河南、河北、湖南等地則按2000元/噸標(biāo)準(zhǔn)給予定額補(bǔ)貼。面對市場低迷的現(xiàn)狀，棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼相較于以往的補(bǔ)貼方式，更能有效確保棉農(nóng)的棉花種植收益，因而這一補(bǔ)貼機(jī)制已成為棉農(nóng)穩(wěn)定收入的重要保障。2014年棉花目標(biāo)價格改革政策的實(shí)施，促使國內(nèi)棉花購銷逐步回歸市場，棉花及其加工品的進(jìn)出口環(huán)境也有所改變。

從走勢圖來看，2014 年4月5日，我國實(shí)施了3年的棉花臨時收儲政策出現(xiàn)重大調(diào)整，棉花收儲政策取消，改為目標(biāo)價格直補(bǔ)政策，收儲結(jié)束，拋儲壓力顯現(xiàn)，下游消費(fèi)需求和紡織品出口訂單差強(qiáng)人意，被收儲政策抬高的棉花價格一路弱勢下行至14年年底。至2014年底，我國棉花市場逐步進(jìn)入企穩(wěn)階段。

從2017年開始，棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策進(jìn)入深化改革階段，棉花目標(biāo)價格由一年一定改為三年一定，2017年至2019年棉花目標(biāo)價格維持在18600元/噸，棉花種植面積補(bǔ)貼僅針對南疆四洲的基本農(nóng)戶，同時補(bǔ)貼數(shù)量上限調(diào)整為2012-2014年全國棉花平均產(chǎn)量的85%，交售量補(bǔ)貼改為0.63元/公斤，并且設(shè)置0.2元/公斤的棉花質(zhì)量補(bǔ)貼，以鼓勵棉農(nóng)種植優(yōu)質(zhì)棉。

2020年至2022年棉花目標(biāo)價格仍維持在18600元/噸，同時取消種植面積補(bǔ)貼，特種棉交售量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由陸地棉交售量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的1.3倍調(diào)整到1.4倍，對達(dá)到“雙29A”和“雙29B2”級的籽棉分別額外增加0.58元/公斤和0.29元/公斤的質(zhì)量補(bǔ)貼。

2023年4月，國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)了《關(guān)于完善棉花目標(biāo)價格政策實(shí)施措施的通知》，明確規(guī)定2023—2025年在新疆繼續(xù)實(shí)施棉花目標(biāo)價格政策，目標(biāo)價格水平為每噸18600元。同時，統(tǒng)籌考慮近幾年新疆棉花生產(chǎn)情況以及當(dāng)?shù)厮Y源、耕地資源狀況，對新疆棉花以固定產(chǎn)量510萬噸進(jìn)行補(bǔ)貼。政府通過調(diào)整補(bǔ)貼政策，彰顯了其以質(zhì)取勝、激勵棉花產(chǎn)業(yè)升級與效率提升的政策意圖。在實(shí)施目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策后，籽棉的收購價格完全依據(jù)市場供需關(guān)系形成，有效運(yùn)用了市場的自我調(diào)節(jié)功能，降低了政府對市場的直接干預(yù)程度。此外，該政策的執(zhí)行還顯著縮小了國內(nèi)外棉花價格之間的差距。

新形勢下靈活利用收拋儲調(diào)控價格階段

2015年以后，我國棉花政策邁入了一個新的階段——靈活利用收拋儲政策時期。該政策的核心目標(biāo)是推動棉花價格全面市場化，旨在達(dá)成國內(nèi)棉業(yè)“去庫存、調(diào)結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略愿景。儲備棉輪換的原則已從“確保棉花生產(chǎn)、經(jīng)營者及用棉企業(yè)的市場預(yù)期穩(wěn)定，維護(hù)棉農(nóng)權(quán)益，以及保障市場供給充足”調(diào)整為“旨在推動產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，引導(dǎo)市場平穩(wěn)有序運(yùn)行，減輕國家財政壓力，并優(yōu)化棉花儲備的調(diào)控體系”。在此背景下，棉花拋售儲備已成為政策調(diào)節(jié)與市場動態(tài)變化的關(guān)鍵因素，標(biāo)志著棉花拋售儲備工作正逐步邁向常態(tài)化和機(jī)制化的新階段。

2015年7月開始為期兩個月拋儲，雖然實(shí)際掛牌185.4萬噸，但是實(shí)際成交只有6.3萬噸，成交率只有3.40%。

相對一千多萬噸的庫存來講簡直是九牛一毛， 此次拋儲去庫存效果甚微。同時，2015/16 年度全球雖然開始進(jìn)入去庫存階段，但力度較小。7月至12月，國庫放儲，外紗入侵，需求低迷，棉價跌跌不休，拋售價格較2014年大幅度下降，利空氛圍漫步整個市場，棉價開始搖搖欲墜。   

進(jìn)入2016年后，拋儲更加常態(tài)化。從2016年至2018年可以稱為拋儲的常規(guī)化年份。拋儲量較大，且實(shí)際成交量也高，年均成交量超250萬噸。期間拋儲，成功降低了前期因收儲而造成的國儲庫存積壓問題，減輕了財政壓力，同時也調(diào)節(jié)了棉花價格，整體棉價趨穩(wěn)。

2016年初春節(jié)的那段時間，市場對于中國的宏觀經(jīng)濟(jì)前景持有極為悲觀的看法，消費(fèi)領(lǐng)域也同樣不被看好。

與此同時，市場上仍充斥著政府可能實(shí)施低價且不受限制地拋售國家儲備棉政策的信息，這令市場感到深感憂慮，多重利空因素使鄭棉在春節(jié)后繼續(xù)下行，棉花期貨指數(shù)最低觸及9990元/噸。2016年3月后，拋儲鄭策沒有落地，大跌后國產(chǎn)棉花與棉紗競爭力大幅增加，同時拋儲推遲至5月初，國內(nèi)供應(yīng)偏緊使鄭棉至4月中旬開始暴漲，被壓抑的利多因素爆發(fā)使鄭棉報復(fù)性上漲，期現(xiàn)背離修正成為該階段的主題。進(jìn)入7月份后，由于市場消費(fèi)好于預(yù)期，新棉資源基本耗盡，拋儲量萎縮至2萬噸，導(dǎo)致市場供應(yīng)進(jìn)一步趨緊，棉價繼續(xù)大漲。9月份新棉上市大幅晚于上年度同期，局部地區(qū)資源偏緊導(dǎo)致新棉收購價格持續(xù)上行。2017年棉花期貨市場價格總體呈現(xiàn)寬幅振蕩行情，算是對2016年的漲勢進(jìn)行整固。2017年度累計輪出成交322萬噸，儲備棉庫存有效下降至500萬噸左右，國內(nèi)儲備棉去庫存成效斐然。

進(jìn)入2018年，儲備棉輪出工作自2018年3月12日開始，延期拍儲至2018年9月30日，最高成交價17700元/噸，最低成交價12700元/噸，單日最高成交率100%，最低成交率5.15%。由于5月初新疆的大風(fēng)降溫天氣，以及南疆的降雪天氣使得部分棉區(qū)棉苗受災(zāi)嚴(yán)重，市場對18/19 年度棉花減產(chǎn)預(yù)期較強(qiáng)，減產(chǎn)消息帶動市場補(bǔ)庫需求，5月上旬至6月初，國儲棉成交率持續(xù)增長，5月21日至6月1日連續(xù)兩周100%成交。隨后，為了穩(wěn)定皮棉市場，保供應(yīng)政策、國儲棉限拍政策相繼出臺，成交情況逐漸降溫，8月17日成交率到達(dá)最低點(diǎn)5.15%。

2018年國儲棉期初庫存約526萬噸，2018年拋儲累計成交251萬噸，國儲棉剩余庫存約275萬噸，國內(nèi)有長期存在約300萬噸/年供需缺口，后拋儲時代來臨。2019年以來棉花政策同時利用收拋儲來調(diào)節(jié)市場價格走勢。2019年至2023年一共進(jìn)行了四次拋儲，兩次輪儲。                              

從時間來看。2019年依然進(jìn)行常規(guī)拋儲工作，棉花庫存供給側(cè)改革持續(xù)。2019年4月30日國儲發(fā)布公告，本輪拋儲從2019年5月5日至2019年9月30日，本年度儲備棉輪出掛牌量共116.23萬噸，成交99.62萬噸，成交率85.68％。拋儲期間，隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)升級，市場氛圍轉(zhuǎn)悲，同時下游紡織需求進(jìn)入淡季，紡織企業(yè)面臨庫存壓力，雙重疊加下棉價迅速下行。且新棉呈現(xiàn)供大于求局面，需求疲軟，雖然期間由于中美貿(mào)易緩和以及局部地區(qū)減產(chǎn)消息，盤面不斷出現(xiàn)反彈，但持續(xù)時間都較短，盤面回落并且不斷刷新低點(diǎn)。2019年11月14日，國家糧食和物資儲備局、財政部聯(lián)合發(fā)布了儲備棉輪入公告，2019年12月2日起，中儲棉將開始輪入補(bǔ)庫。累計計劃采購量78.6萬噸，實(shí)際成交總量37.16萬噸，占計劃采購量的47%。此次論入持續(xù)到2020年3月底結(jié)束。其中2020年1月到3月成交33.46萬噸，占總成交量的90%。該年12月底，中美貿(mào)易第一階段順利達(dá)成，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也呈階段性企穩(wěn)特征，在一系列宏觀利好影下，2020 年一季度的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)期持續(xù)改善，進(jìn)一步提振棉價。

2020年7月1日至9月30日，安排儲備棉輪儲輪出，資源為2011-2013年度儲備棉，此次拋儲細(xì)則和之前最大的不同在于設(shè)置了“熔斷機(jī)制”，當(dāng)國內(nèi)市場棉花現(xiàn)貨價格指數(shù)低于11500元/噸時，下個工作日起暫停交易，當(dāng)國內(nèi)市場棉花現(xiàn)貨價格指數(shù)連續(xù)三個工作日超過11500元/噸時，下個工作日重新啟動交易。由于“熔斷機(jī)制”的設(shè)置，拋儲對市場利空影響很有限，同時11500元/噸是產(chǎn)業(yè)各方認(rèn)可的相對低位，此次拋儲成交率歷年以來高位，幾乎全部成交。另外，2020年11月份公布了輪入50萬噸20/21年度疆棉的政策，由于本年度疆棉質(zhì)量下滑幅度較大，國儲輪入政策中將疆棉質(zhì)量要求略有所放松，但因內(nèi)外棉價差超過800元/噸，致使輪入未能啟動。       

2021年棉花收購期價格高漲，政府調(diào)控措施也密集出臺。在7-9月例行輪儲成交63萬噸。之后10月8日-11月9日，國儲第一批投放市場，但由于質(zhì)量較差，成交下滑，最低時，成交不足3成。11月10日開始，國儲第二批投放開始質(zhì)量相對較高，有利于優(yōu)化儲備棉投放資源結(jié)構(gòu)，滿足企業(yè)需求，成交率也有所提升。2021.7.5-11.30，儲備棉輪出累計成交總量120萬噸，成交率77.98%。在國家一系列調(diào)控措施影響下，棉價止?jié)q小幅回落。

2022年，進(jìn)入二季度，美聯(lián)儲加息加劇經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險，國內(nèi)棉花供給松，需端未有明顯起色，棉紗、坯布成品走貨慢，下游采購難以明顯支撐棉價，棉花加工企業(yè)仍有大量皮棉未售，現(xiàn)金流緊張，另外，美歐對新疆棉花進(jìn)口禁令升級，外需市場訂單脫節(jié)明顯，棉價大幅下跌。2022年7月，中儲棉公布了2022年第一批中央儲備棉輪入政策，7月13日啟動，輪入對象為21/22年度疆棉，計劃輪入總量30-50萬噸。由于當(dāng)時商業(yè)庫存正處于歷史高位，30-50萬噸的收儲量對市場影響較為有限。此外，政策還規(guī)定了輪入竟買的最高限價為前一工作日國內(nèi)現(xiàn)貨價格，以及現(xiàn)貨價格18600元/噸的熔斷機(jī)制，顯示出國家有穩(wěn)定市場的意愿。不過收儲的價格相對比較低，市場的交儲意愿并不是特別大，疊加后期新疆疫情使得交儲并不方便，有大部分時間收儲率為0%。數(shù)據(jù)顯示，2022年7月13日至11月11日儲備棉累計掛牌50.3萬噸，成交8.672萬噸，成交率17.24%，成交加權(quán)均價15896 元/噸。

2023年二季度，棉價出現(xiàn)流暢上漲行情，主要來自供應(yīng)端，在種植面積下降、出現(xiàn)極端天氣的情況下2023/24年度國內(nèi)棉花產(chǎn)量預(yù)期下降、籽棉搶收預(yù)期搶跑，另外上半年進(jìn)口量較少且國內(nèi)棉花商業(yè)庫存逐步緊缺。2023年7月18日晚，中儲棉發(fā)布2023年中央儲備棉銷售公告，起初未明確拋儲掛牌總量，儲備棉單日掛牌量從1萬噸增量至1.2萬噸，并在9月4日增量至2萬噸，11月6日再度下調(diào)至1.2萬噸直至拋儲結(jié)束，且整個拋儲周期都限定了僅限紡企采購。2023年7月31日至11月14日儲備棉累計掛牌123.21萬噸，成交88.47萬噸，成交率71.81%。加權(quán)平均成交均價17424元/噸。   

總結(jié)

從2008年以來，國內(nèi)棉花政策大致經(jīng)歷三個階段。第一階段，開展為期三年的棉花收儲，發(fā)揮托市作用，雖然收儲政策在一定程度上保障了棉農(nóng)和加工企業(yè)的利益，穩(wěn)定了市場供給和棉花價格，但也給用棉企業(yè)帶來了較大的壓力，加重了國家的財政負(fù)擔(dān)。2014年為了解決階段政策帶來的結(jié)果弊端，對實(shí)行棉花直補(bǔ)政策，隨著政策推進(jìn)，我國棉花市場逐步建立起以市場供求關(guān)系為基礎(chǔ)的價格形成機(jī)制。

另外，2015年后為了解決棉花庫存問題，邁入了靈活利用利用收拋儲政策時期，引導(dǎo)市場平穩(wěn)有序運(yùn)行，減輕國家財政壓力，并優(yōu)化棉花儲備的調(diào)控體系。通過實(shí)施拋儲政策，進(jìn)一步縮減國內(nèi)外棉花價格差距，從而降低紡織企業(yè)的原材料采購成本，增強(qiáng)了中國紡織業(yè)的國際競爭力，整體而言，在后臨儲時代的收拋儲政策更多來自于行情方面的驅(qū)動，在價格大漲的時候拋儲政策更容易出臺，而大跌的時候傾向于收儲政策，從而達(dá)到穩(wěn)定棉價效果。