我國糧食體制改革歷程

第一次糧食體制改革（20世紀80年代中后期）

20世紀80年代初期，我國出現了“賣糧難”現象，最初的成因沒有歸為糧食生產相對過剩，而是歸因于政策導致的流通體制不暢通。針對此種判斷，中央采取的主要措施是放開流通限制。1983年年初，國家允許農民在完成派購任務后，將手中余糧自行處理。但到了1984年，“賣糧難”問題進一步嚴重，國家才認識到流通不暢只是表象，更深層次的原因是糧食生產總量過剩。1985年，中央對實行了30多年的糧食統購統銷政策進行了重大改革：改革農業(yè)生產購銷體制，結束以國家財力刺激農業(yè)增長的局面，逐步建立依靠經濟規(guī)律促進農業(yè)生產的體制。

當年的中央一號文件正式明確了改革的主要內容：1.確定農民在生產決策方面的自主權，“任何單位都不得向農民下達指令性生產計劃”。2.糧棉收購由強行統購改為合同訂購：商業(yè)部門在播種季節(jié)前與農民協商，簽訂訂購合同，合同外的糧食可以自由上市；試圖把強制性的具有轉移收入功能的統購變?yōu)槠降鹊纳唐方粨Q。3.第一次提出了糧食生產保護價的概念：為了保護農民利益，如果市場糧價低于原統購價，國家仍按原來的統購價敞開收購。1985年的糧改政策很快就起了作用，當年糧食產量下降2820萬噸，降幅達6.92%。糧食供求關系隨后轉向緊缺，隨著糧價回升，市場糧價與國家訂購價格之間差距拉大，國家糧食合同訂購非常不順。到了80年代后期，國家恢復了糧食國家專營的制度。

第二次糧食體制改革（20世紀90年代初）

十四大確立了社會主義市場經濟改革的整體目標，1989—1992年我國糧食生產出現了連續(xù)四年的大豐收，糧食產量突破4億噸。在此背景下，決策層設定了糧食改革的整體目標“在國家宏觀調控下放開價格，放開經營，增強糧食企業(yè)活力，減輕國家財政負擔，進一步向糧食商品化、經營市場化方向推進”。從1992年起，國家相繼放開了廣東、浙江、江蘇、安徽、福建、江西、上海等地的糧食價格，同時取消了糧票制度。1993年年底，全國95%的市縣完成了糧食價格改革。隨著糧食改革的深入，形勢出現了變化，當時經濟出現過熱跡象，通貨膨脹形勢嚴峻，南方的城市糧食價格迅速攀升，此后蔓延到全國。這一現象引起了決策層的高度重視，1994年3月23日，中央召開農村工作會議，認為此次糧食價格上漲是由生產不足造成的，強調“北方省區(qū)糧食種植面積要做到穩(wěn)中有升，南方省區(qū)、沿海經濟發(fā)達地區(qū)糧食播種面積要有較大幅度的回升”，強調國有糧食部門完全控制糧食批發(fā)環(huán)節(jié)，并在零售環(huán)節(jié)發(fā)揮主渠道的作用；同時拋售糧食儲備，提高糧食收購價格，增加糧食進口，實行糧食省長負責制，嚴格限制非國有鏈式經營主體。1993年的糧食改革就此夭折。

第三次糧食體制改革（20世紀90年代后期）

1996年我國糧食產量躍升至5億噸，1997年人均糧食占有量為400公斤，市場糧食價格急速走低。國有糧食系統以高于市場的價格敞開收購糧食，積累了大量的庫存；糧食在存儲過程中存在自然耗損的情況，加之部分糧庫以較低的價格在市場上銷售糧食，給國家?guī)砹司薮蟮呢斦摀?998年6月6日，國務院發(fā)布第244號令，強調國家掌握必要糧源，規(guī)定農民完成國家訂購任務并留足自用與儲備的余糧，由國有糧食收儲部門以保護價敞開收購，未經批準，任何單位和個人不得向農民和其他糧食生產者收購糧食；國有糧食收儲企業(yè)必須順價銷售糧食，不得虧本銷售。在糧食相對過剩的情況下，限制市場發(fā)揮調節(jié)力量，對糧食與財政資源均形成了巨大浪費。

第四次糧食體制改革（2004年）

新千年我國糧食生產基本穩(wěn)定在4.5億噸以上，2004年5月國務院重新頒布了《糧食流通管理條例》，標志著我國糧食生產與流通繼續(xù)向市場化方向改革。新條例要求國有糧食購銷企業(yè)轉變經營機制，帶頭執(zhí)行國家糧食政策，發(fā)揮糧食流通主渠道作用，同時鼓勵多種所有制主體從事糧食經營活動，促進公平競爭。除國務院對于重點糧食品種在主產區(qū)繼續(xù)實行最低價收購外，新條例強調糧食價格由市場供求決定，政策用糧的采購和銷售原則上通過糧食批發(fā)市場公開進行。新條例放寬了糧食價格的確定機制與流通主體的限制，為我國從根本上穩(wěn)定農業(yè)生產做出了新的制度性保障。
　　通過第四次糧食流通體制改革，農產品價格出現了較大的變化與調整，糧食作物播種面積與產量穩(wěn)步提升。根據國家統計局提供的我國種植業(yè)生產價格指數，我們設定2000年農產品生產中種植業(yè)價格指數為基期100，10年后指數上漲幅度接近88%，2010年該指數為188。指數上升說明農民在農業(yè)生產技術沒有較大突破的條件下，農業(yè)生產投入需要相應增加80%。指數的分項指標顯示：稻谷的生產價格指數增長幅度始終處于種植業(yè)中的領先地位，玉米的生產價格指數低于該指標，2010年接近160。

2004年以前農產品的銷售價格與農產品生產價格增長幅度并不相同。1994年到2003年年底，由于國家的糧食政策限制，全國糧油批發(fā)價格長期保持穩(wěn)定，基本維持在1994年的價格水平。2003年10月到2004年年初第四次糧食改革啟動初期，糧油批發(fā)價格指數由97迅速上漲到137，漲幅接近40%。此后價格水平維持在120—140之間，2009年年初又出現了一輪糧食價格上漲，2010年年底該指數達到歷史新高181點。

2004年以前，由于國家對糧食流通體制的限制，全國糧油批發(fā)價格基本沒有增長，但與此對應的是生產要素市場化過程中農產品生產價格節(jié)節(jié)攀升，導致農民的生產積極性有所下降。2003年我國糧食作物播種面積減少到改革開放以來少有的低點9941萬公頃，當年糧食總產量幾乎回落到1991年的低水平，為43069萬噸。糧食生產結構出現了比較明顯的變化。2000—2003年，稻谷生產價格指數增速始終高于同期種植業(yè)生產價格指數增速，與此對應的是，玉米生產價格增速略低于種植業(yè)生產價格指數均值，2003年稻谷產量基本上處于低水平16065萬噸，與90年代初18000噸的產量形成鮮明對比，而玉米產量卻保持相應的增長。這說明在農民種植糧食的過程中，經濟效益成為選擇種植品種的首要參考因素。整體來看，對糧食流通體制的嚴格管控，在一定程度上打擊了農民種糧的積極性。

2004年糧食改革在繼續(xù)執(zhí)行部分糧食品種最低保護價的前提下，鼓勵多種所有制主體從事糧食經營活動，逐步理順了糧食生產、流通過程中的價格扭曲，從根本上促進了農民的種糧積極性。我們看到，新糧食政策的推行使得糧食作物播種面積一改1998年的下滑趨勢，2009年播種面積恢復到10897萬公頃，2004年糧食總產量回升到46946萬噸，此后糧食總產量更是逐年增加，2007年糧食產量突破5億噸。

制定糧食政策，需要對我國主要農作物的生產能力有比較清晰的認識。決定當年糧食生產量的兩個主要因素是農作物播種面積與農業(yè)科技水平，農業(yè)科技水平是決定農作物生產量的長期性因素。建國以來，我國在水稻、小麥、玉米和大豆的生產技術方面取得了較大提升。

從建國到現在，水稻栽培經歷了高稈良種評選、稻矮化育種、稻雜交育種、超級稻育種四個階段。水稻單產水平由50年代的2463．0千克/公頃提高到目前的6249千克/公頃，水稻單產的提高要歸功于育種的培養(yǎng)。現在的水稻生產，除了新的高產育種之外，旱育秧、拋秧、機械化等栽培技術還有很大的推廣空間。

小麥栽培從50年代到現在經歷了以提高抗病穩(wěn)產為主的育種、以矮化與高產為主的育種、高產和優(yōu)質育種并進等三個階段。1952年我國小麥平均產量為732千克/公頃，到2008年平均產量達到4762．5千克/公頃，增長了6.5倍?？梢哉f，小麥育種的不斷創(chuàng)新是小麥單產提高的重要動力，由開始的抗病穩(wěn)產到后來的高產優(yōu)質，小麥在量上和質上都實現了飛躍。

玉米單產的提高同樣經歷了選種、雜交、增肥、提高種植技術等幾個技術階段。50年代玉米平均單產為1264.5千克/公頃，近年來已經達到5000.3千克/公頃，60年來翻了兩番。

大豆生產則經歷了恢復發(fā)展、下降、持續(xù)下降、持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展等四個階段。

我國農作物生產面積基本保持穩(wěn)定略有增長的局面，1978年全國農作物播種面積為150104.07千公頃，2009年農作物的播種面積為158369.27千公頃，增加了8535.20千公頃，增幅接近6%，全國農業(yè)生產的土地基礎保持穩(wěn)定。從農作物播種面積的分項來看，1978年糧食播種面積為120587.20千公頃，占農作物播種面積的80%，30年間下降趨勢明顯，近10年播種面積基本保持穩(wěn)定，2009年糧食作物播種面積為108985.76千公頃，占農作物播種面積的68%，與1978年相比播種面積減少11601.44千公頃。與糧食作物播種面積減少相對應的是，油料與蔬菜播種面積出現了比較大的增幅，1978年油料播種面積為6222.33千公頃，2009年油料播種面積翻了一番，達到13652.12千公頃，增加7429.79千公頃；蔬菜播種面積由1978年的3331千公頃增長5.5倍，2009年蔬菜播種面積達到18414.31千公頃。

第四次糧食改革政策逐漸發(fā)揮效力，與居民口糧相關的谷物播種面積在經歷了1999—2003年的播種面積下滑后穩(wěn)步回升。近年來，稻谷播種面積始終保持在30000千公頃左右，小麥播種面積出現明顯減少，1995年為28860千公頃，2003年下降到21996千公頃，此后逐年回升，2009年播種面積恢復到24290千公頃，但相對于1995年還是減少了4569千公頃。與小麥播種面積遞減相對應的是，玉米播種面積逐年攀升，2009年為31182千公頃，相對于1995年的22775千公頃增加了8406千公頃，增幅高達37%。按照現有主要糧食作物的可播種面積與主要品種單位產量的數據計算，我國谷物的生產能力為1.87億噸、玉米1.56億噸、小麥1.16億噸；而2010年國內稻谷的消費量為1.7億噸、玉米消費量為1.63億噸、小麥消費量為1.12億噸。總體上看，現階段我國有能力保障主要口糧生產方面的自給自足。

通過市場平衡糧食供求
　　
　　我國居民食品消費的基本態(tài)勢

在對國內糧食的生產能力有了清晰的認識后，進一步了解我國居民的膳食結構及可能變化趨勢，有助于國家通過市場化手段引導農民種糧，從而更合理地改善糧食生產結構，提高我國稀缺資源耕地的使用效率。隨著居民收入的增長，國民已經脫離了建國初期追求溫飽的基本生活要求，由爭取吃飽過渡到努力吃好的階段，消費者膳食結構比較注重葷素合理搭配。我國分別于1959年、1982年、1992年和2002年進行了4次全國居民營養(yǎng)健康調查。2005年7月，發(fā)布的《中國居民營養(yǎng)膳食與營養(yǎng)狀況變遷》系列報告指出：1.動物性食品及油脂攝入大幅提高。從1961年至2000年，世界人均動物食品攝入量增加了2倍，而我國人均攝入量增加了10倍。1992年，膳食蛋白質提供的能量占總能量的15.2%，到了2002年，該比例上升至19.2％。人均油脂日攝入量由1992年的37克上升至2002年的44克，脂肪提供的能量占膳食總能量的比例達到35％。2.谷物食品攝入有所降低。谷物食品的人均日攝入量由1992年的593.8克下降至2002年的471.5克，下降趨勢明顯。我國現今糧食問題的內涵與20世紀50年代相比已經發(fā)生了根本性變化，現階段糧食消費已經在最低溫飽水平以上形成了一個相當大的緩沖層，在這一新的背景下，糧食政策設計應當全面考慮中長期的糧食需求趨勢。

城市化進程引發(fā)食品需求結構性演變

隨著“十二五”規(guī)劃的推進，城鎮(zhèn)化進程將進一步加快，農村人口向城鎮(zhèn)遷移將使得國內糧食需求結構進一步發(fā)生變化。在2050年之前，中國的城市化率將從現在的36％提高到70％以上，這就意味著平均每年的城市化率增長1％左右，即每年有1000萬—1200萬人口從農村轉移到城市。照此估算，到“十二五”計劃末年，中國城鎮(zhèn)居民將增加至少5000萬人。由于我國地域遼闊，城鄉(xiāng)及經濟收入的差異造成了膳食結構的地區(qū)差異與城鄉(xiāng)差異。農村居民與城鎮(zhèn)居民在飲食結構方面存在較大差異，主要體現在以下幾方面：城市中糧食的人均消費量低于農村的人均糧食消費量；蔬菜消費量方面，農村平均消費量為98千克，城鎮(zhèn)人均消費量為116千克；農村豬牛羊肉的人均消費量接近15千克，而城市人均消費量達到25千克，后者是前者的1.6倍。

在農村人口遷往城市的過程中，隨著收入水平的提高，這部分人群飲食消費結構將逐步與城市人口趨同。根據目前農村與城市人口現有飲食結構的差異初步測算，預計到2015年、2020年國內居民谷物攝入總量將由2010年的1.87億噸下降到1.76億噸、1.70億噸。目前以水稻為代表的谷物種植主要集中在越南、泰國、緬甸和中國，不過越南等國的可出口量不能滿足我國的巨大需求，依靠國際采購不能充分保障國內消費。按現有的稻谷生產技術測算，2015年我國稻谷的播種面積需要維持在2821萬公頃，2020年的播種面積不低于2735萬公頃即可滿足我國谷物的總體需求，中國居民的口糧就不存在生產性危機。由于旱田和水田之間在自然條件允許的情況下相互轉化不是問題，只要自然條件允許，作物的改種不是問題，稻谷播種面積的彈性還是很大的。目前農作物的市場價格決定了農民是種水稻還是旱地經濟作物，所以需要國家從戰(zhàn)略角度引導農民種植稻谷，在總體上把握稻谷種植面積。

與谷物消費量下降相對應的是豬牛羊肉需求量的上升，肉類消費量將由2010年的2644萬噸上升到2015年的2688萬噸、2020年的2733萬噸。肉類需求的增加將帶動飼料需求量上升（按1噸豬肉需要3噸飼料計，其中玉米用量占飼料70%、豆粕占20%計），2015年飼料中僅玉米的需求量就將增加93萬噸，2020年的數據估計要比2010年增加186萬噸。由于玉米、大豆、小麥對土壤的要求差異不大，改種的成本只是化肥和種子。農民往往根據市場價格來衡量自己應該種什么，把選擇種植品種的決定權交給農民，由市場供需機制引導，有助于提高我國糧食生產的整體有效性。政府在提供信息、幫助農民形成合理預期等方面大有作為，但不宜干預農民在口糧方面的生產決策。

政策的制定者要預見到糧食生產市場化改革過程中會出現糧食品種的種植結構與市場需求之間的矛盾，短期內可能出現部分農產品價格明顯漲跌的現象。但是，不能因此懷疑市場自身的調節(jié)能力，因為市場機制的基本功能就在于調節(jié)供給與需求，以提高資源配置效率。糧食供求的具體狀況通過價格信號傳達給生產者，并通過生產者對要素配置的調節(jié)來影響生產的增長水平。在糧食供給過剩的格局下，糧食增長速度下調，甚至產量下降，都是必要合理的市場調節(jié)現象。如果出現部分農產品價格急劇變動，也要看清本質——是糧食生產成本趨勢性變化，還是糧食生產能力變化所造成的結果，再決定應對方案。