近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》（以下簡稱《意見》）。據了解，這份《意見》是我國資本市場歷史上首個由中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的打擊證券違法活動的專門文件，在此前的行業(yè)監(jiān)管指導意見中，從未出現過以中辦的名義印發(fā)的文件。

7月6日，中國證監(jiān)會主席易會滿就《意見》出臺的背景意義、有關工作考慮等各方關注問題接受了新華社記者專訪。易會滿表示，全面貫徹“零容忍”理念，依法從嚴打擊證券違法活動。

我們先來看看《意見》都作了哪些安排和部署？

《意見》從8個方面30條內容對從嚴打擊證券期貨違法活動進行了全面部署，期貨日報記者梳理要點如下：

1.加強證券期貨監(jiān)督管理機構與公安、司法、市場監(jiān)管等部門及有關地方的工作協(xié)同，形成高效打擊證券違法活動的合力。

2.加快制定期貨法，補齊期貨市場監(jiān)管執(zhí)法制度短板。

3.成立打擊資本市場違法活動協(xié)調工作小組，加大對重大案件的協(xié)調力度。

4.加強北京、深圳等證券交易場所所在地金融審判工作力量建設，探索統(tǒng)籌證券期貨領域刑事、行政、民事案件的管轄和審理。

5.在證券交易場所、期貨交易所所在地等部分地市的公安機關、檢察機關、審判機關設立證券犯罪辦案、審判基地。

6.地方政府要規(guī)范各類區(qū)域性交易場所，依法打擊各種非法證券期貨活動，做好區(qū)域內金融風險防范處置工作，維護社會穩(wěn)定。

7.加強場外配資監(jiān)測，依法堅決打擊規(guī)?；?、體系化場外配資活動。嚴格核查證券投資資金來源合法性，嚴控杠桿率。

8.加大對私募領域非法集資、私募基金管理人及其從業(yè)人員侵占或挪用基金財產等行為的刑事打擊力度。

9.切實采取措施做好中概股公司風險及突發(fā)情況應對，推進相關監(jiān)管制度體系建設。

10.有效運用大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等技術，建立證券期貨市場監(jiān)測預警體系。

11.探索加強國際證券執(zhí)法協(xié)作的有效路徑和方式，積極參與國際金融治理，推動建立打擊跨境證券違法犯罪行為的執(zhí)法聯(lián)盟。

12.建立健全全國統(tǒng)一的資本市場誠信檔案，全面記錄資本市場參與主體誠信信息。

13.優(yōu)先查處可能影響資本市場重大改革進程、可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的案件，以及監(jiān)管工作人員與市場人員內外勾連等案件。

元通控股集團董事長、元通基金創(chuàng)始人陳美興接受期貨日報記者采訪時表示，《意見》以中央文件形式下發(fā)，體現了黨中央、國務院對當前我國證券期貨市場監(jiān)管的高度重視，文件對完善證券期貨市場法律法規(guī)、加強執(zhí)法協(xié)調和組織建設等監(jiān)管機制進行了規(guī)范指導，將促進我國證券期貨業(yè)生態(tài)的進一步完善。

廈門大學經濟學院教授韓乾補充表示，《意見》著眼于從嚴打擊證券違法活動，系統(tǒng)全面，力度大、著力準，其出臺將有力地促進我國資本市場法治化、規(guī)范化進程，凈化資本市場生態(tài)環(huán)境，同時提升國內外投資者對我國資本市場的信心。

主要目標：到2025年良好資本市場生態(tài)全面形成

《意見》就打擊資本市場違法犯罪行為提出了主要目標?！兑庖姟分赋?，到2022年，資本市場違法犯罪法律責任制度體系建設取得重要進展，依法從嚴打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制和協(xié)調配合機制初步建立，證券違法犯罪成本顯著提高，重大違法犯罪案件多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢得到有效遏制，投資者權利救濟渠道更加通暢，資本市場秩序明顯改善。

到2025年，資本市場法律體系更加科學完備，中國特色證券執(zhí)法司法體制更加健全，證券執(zhí)法司法透明度、規(guī)范性和公信力顯著提升，行政執(zhí)法與刑事司法銜接高效順暢，崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好資本市場生態(tài)全面形成。

完善資本市場違法犯罪法律責任制度體系，加快制定期貨法 

《意見》提出，要貫徹實施新修訂的證券法，加快制定修訂上市公司監(jiān)督管理條例、證券公司監(jiān)督管理條例、新三板市場監(jiān)督管理條例、證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾實施辦法等配套法規(guī)制度，大幅提高違法違規(guī)成本。加快制定期貨法，補齊期貨市場監(jiān)管執(zhí)法制度短板。

中大期貨副總經理景川對記者表示，《意見》提出的完善行政法律制度對于資本市場完善監(jiān)管與法律體系，進一步推動市場客觀、公正的定價體系都將發(fā)揮積極的意義。

“此外，《意見》提出要加快制定期貨法對我國期貨法立法進程的加快推進是一個積極信號。未來，期貨法的出臺將彌補我國證券期貨市場監(jiān)管制度上的空白，對規(guī)范期貨市場交易行為和遵循有法可依、有法必依的法治原則有十分重要的意義?！表n乾說。

在景川看來，從傳統(tǒng)的行政法規(guī)上升到法律仍有很多路要走，但期貨法的出臺是大勢所趨。未來，期貨法出臺后，一些諸如配資、囤積、控制交割、惡性棄倉、境內外勾結以及利用規(guī)則漏洞進行不正當交易的行為均將在法律的范圍內被懲戒處罰，犯罪成本也將大大提高。

建立健全依法從嚴打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制機制

《意見》提出，要建立打擊資本市場違法活動協(xié)調工作機制。成立打擊資本市場違法活動協(xié)調工作小組，加大對重大案件的協(xié)調力度，完善信息共享機制，推進重要規(guī)則制定，協(xié)調解決重大問題。

同時，《意見》提出要完善證券案件審判體制機制。充分利用現有審判資源，加強北京、深圳等證券交易場所所在地金融審判工作力量建設，探索統(tǒng)籌證券期貨領域刑事、行政、民事案件的管轄和審理。深化金融審判專業(yè)化改革，加強金融審判隊伍專業(yè)化建設。

《意見》還提出要加強辦案、審判基地建設。在證券交易場所、期貨交易所所在地等部分地市的公安機關、檢察機關、審判機關設立證券犯罪辦案、審判基地。加強對證券犯罪辦案基地的案件投放，并由對應的檢察院、法院分別負責提起公訴、審判，通過犯罪地管轄或者指定管轄等方式，依法對證券犯罪案件適當集中管轄。

《意見》明確，要加強中國證監(jiān)會與地方政府及有關部門之間的信息互通和執(zhí)法合作，研究建立資本市場重大違法案件內部通報制度，有效防范和約束辦案中可能遇到的地方保護等阻力和干擾，推動高效查辦案件。在堅持金融管理主要是中央事權前提下，強化屬地風險處置責任。地方政府要規(guī)范各類區(qū)域性交易場所，依法打擊各種非法證券期貨活動，做好區(qū)域內金融風險防范處置工作，維護社會穩(wěn)定。

在景川看來，由于我國資本市場的制度建設存在短板，證券違法成本較低，近年來違法違規(guī)現象屢禁不止。從目前加強證券執(zhí)法司法、打擊證券違法犯罪活動面臨的一些機制性問題來看，建設良好的資本市場生態(tài)體系不能僅依靠證監(jiān)會一家的力量，還需要有立法的支持、司法的保障，以及地方政府的配合。

對于在證券期貨交易所所在地建立辦案和審判基地，陳美興表示，這將加快行業(yè)違法案件的辦案和審判的速度和效率，進一步震懾違法犯罪分子，是從嚴打擊和提高處罰的具體舉措。

強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領域執(zhí)法，堅決打擊場外配資活動

對于強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領域執(zhí)法，《意見》從四方面進行了明確。

一是重點依法嚴厲查處大案要案。堅持分類監(jiān)管、精準打擊，全面提升證券違法大案要案查處質量和效率。

二是依法嚴厲打擊非法證券活動。加強市場監(jiān)管、公安等部門與中國證監(jiān)會的協(xié)同配合，完善跨部門協(xié)作機制，堅決取締非法證券經營機構，堅決清理非法證券業(yè)務，堅決打擊非法證券投資咨詢等活動。加強場外配資監(jiān)測，依法堅決打擊規(guī)模化、體系化場外配資活動。嚴格核查證券投資資金來源合法性，嚴控杠桿率。

三是加強債券市場統(tǒng)一執(zhí)法。強化對債券市場各類違法行為的統(tǒng)一執(zhí)法，重點打擊欺詐發(fā)行債券、信息披露造假、中介機構未勤勉盡責等違法行為。不斷優(yōu)化債券市場監(jiān)管協(xié)作機制。

四是強化私募違法行為的法律責任。加大對私募領域非法集資、私募基金管理人及其從業(yè)人員侵占或挪用基金財產等行為的刑事打擊力度。加快制定私募投資基金管理暫行條例，對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)實行差異化監(jiān)管和行業(yè)自律。

韓乾認為，當前，規(guī)?；?、體系化場外配資是金融市場風險集聚的重要源頭之一，曾經引發(fā)過市場異常波動。因此，打擊場外配資活動、嚴控杠桿率對于防范金融系統(tǒng)風險十分必要。

“《意見》的出臺將加大對利用場外配資等資金優(yōu)勢進行操縱、坐莊以及關聯(lián)交易，嚴重擾動市場定價行為的懲戒，為證券期貨市場打造清明、客觀反映供需關系的氛圍創(chuàng)造奠定法律基礎?！本按ㄕf。

據記者了解，場外配資違法活動嚴重擾亂資本市場正常秩序，損害投資者合法權益。近年來，證監(jiān)系統(tǒng)與公安部等有關部門緊密協(xié)作配合，打擊場外配資正在常態(tài)化。下一步，證監(jiān)會也將堅決落實“零容忍”工作要求，與公安部等有關部門緊密協(xié)作配合，常態(tài)化打擊場外配資，嚴厲查處場外配資違法犯罪案件，切實保護投資者合法權益，全力保障資本市場健康發(fā)展。

進一步加強跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作

《意見》提出，要抓緊修訂關于加強在境外發(fā)行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規(guī)定，壓實境外上市公司信息安全主體責任。加強跨境信息提供機制與流程的規(guī)范管理。堅持依法和對等原則，進一步深化跨境審計監(jiān)管合作。探索加強國際證券執(zhí)法協(xié)作的有效路徑和方式，積極參與國際金融治理，推動建立打擊跨境證券違法犯罪行為的執(zhí)法聯(lián)盟。

同時要加強中概股監(jiān)管。切實采取措施做好中概股公司風險及突發(fā)情況應對，推進相關監(jiān)管制度體系建設。修改國務院關于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規(guī)定，明確境內行業(yè)主管和監(jiān)管部門職責，加強跨部門監(jiān)管協(xié)同。

此外，《意見》還提出要建立健全資本市場法律域外適用制度。抓緊制定證券法有關域外適用條款的司法解釋和配套規(guī)則，細化法律域外適用具體條件，明確執(zhí)法程序、證據效力等事項。加強資本市場涉外審判工作，推動境外國家、地區(qū)與我國對司法判決的相互承認與執(zhí)行。

在景川看來，我國資本市場高水平雙向開放的背景，對提升跨境監(jiān)管執(zhí)法能力、保障金融秩序和金融安全提出了更高要求。《意見》出臺后，對于持續(xù)加強跨境監(jiān)管合作，嚴厲打擊利用境外業(yè)務掩飾財務造假規(guī)避監(jiān)管調查的行為，強化信息披露的嚴肅性都將起到積極的作用。

提升證券執(zhí)法司法能力、加強資本市場信用體系建設

《意見》指出，要加強證券執(zhí)法力量，優(yōu)化證券稽查執(zhí)法機構設置，推動完善符合資本市場發(fā)展需要的中國特色證券執(zhí)法體制機制；有效運用大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等技術，建立證券期貨市場監(jiān)測預警體系；加強統(tǒng)一執(zhí)法，制定行政處罰裁量基準，規(guī)范執(zhí)法行為。

在加強資本市場信用體系建設方面，《意見》提出在相關法律法規(guī)中增設誠信建設專門條款；建立健全信用承諾制度；建立健全全國統(tǒng)一的資本市場誠信檔案，全面記錄資本市場參與主體誠信信息。健全誠信信息共享機制，加大信息歸集、查詢、公示力度。

最后，《意見》還提出要加強組織保障和監(jiān)督問責，主要包括要加強組織領導，加強工作協(xié)同，落實工作責任，確保各項任務落到實處；做好立體化打擊證券違法活動的新聞輿論工作，向市場傳遞零容忍明確信號，推動形成崇法守信的良好資本市場生態(tài)；優(yōu)先查處可能影響資本市場重大改革進程、可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的案件，以及監(jiān)管工作人員與市場人員內外勾連等案件。

易會滿：全面貫徹“零容忍”理念，依法從嚴打擊證券違法活動

7月6日，中辦、國辦公布《意見》，對加快健全證券執(zhí)法司法體制機制，加大重大違法案件查處懲治力度，加強跨境監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作，夯實資本市場法治和誠信基礎，推動形成崇法守信的良好市場生態(tài)作出重要部署。就《意見》出臺的背景意義、有關工作考慮等各方關注問題，新華社記者專訪了中國證監(jiān)會主席易會滿。

問：《意見》出臺的背景是什么？

答：依法從嚴打擊證券違法活動，是維護市場“三公”秩序、營造良好市場生態(tài)的內在要求。黨的十八大以來，我國資本市場發(fā)展取得新的成就，全面深化改革開放不斷向縱深推進，市場主體活力和競爭力日益增強，服務實體經濟的質效不斷提升。

同時，較長一段時間以來，由于制度建設存在短板，證券違法犯罪成本較低。上市公司財務造假和內幕交易、操縱市場等違法行為呈高發(fā)態(tài)勢，發(fā)生了諸如康得新、康美藥業(yè)等惡性案件，社會各方反映強烈。隨著注冊制改革的逐步全面推行，在放寬前端準入的同時，對加強后端的監(jiān)管執(zhí)法提出了更高要求。

去年7月11日，國務院金融委第三十六次會議專門研究全面落實“零容忍”要求，多措并舉加強和改進證券執(zhí)法工作。此后，在有關部門的大力支持下，起草形成了意見草案，于去年11月2日經中央深改委第十六次會議審議通過。

問：如何認識《意見》出臺的重大意義？

答：《意見》是資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義聯(lián)合印發(fā)打擊證券違法活動的專門文件，是當前和今后一個時期全方位加強和改進證券監(jiān)管執(zhí)法工作的行動綱領，意義重大、影響深遠。

《意見》為全面深化資本市場改革、更好推動資本市場高質量發(fā)展提供了重要保障。資本市場在金融運行中具有牽一發(fā)而動全身的作用。近年來，資本市場正發(fā)生深刻的結構性變化，市場功能日益增強。意見的出臺，有利于營造各方愿意來、留得住的市場生態(tài)，更好服務經濟高質量發(fā)展。

《意見》為進一步落實“建制度、不干預、零容忍”九字方針提供了遵循。意見明確將九字方針作為資本市場執(zhí)法司法的指導思想，對于加快構建更加成熟更加定型的資本市場基礎制度體系，切實提高違法成本，堅決維護資本市場秩序和保護投資者合法權益具有重要指導意義。

《意見》完善了中國特色證券執(zhí)法司法體制機制的頂層設計。意見以體制機制改革為主線，確立了“十四五”證券執(zhí)法司法工作的主要目標與重點任務，目標清晰、路徑明確，對于實現行政執(zhí)法與刑事司法高效銜接，提高證券執(zhí)法司法效能具有重要意義。

問：《意見》的主要目標和重點內容是什么？

答：《意見》明確了資本市場未來五年打擊證券違法活動的主要目標。到2022年的目標包括“依法從嚴打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制和協(xié)調配合機制初步建立”“重大違法犯罪案件多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢得到有效遏制”“資本市場秩序明顯改善”等。到2025年的目標包括“證券執(zhí)法司法透明度、規(guī)范性和公信力顯著提升”“行政執(zhí)法與刑事司法銜接高效順暢”“崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好資本市場生態(tài)全面形成”等。

為達成這些目標，《意見》規(guī)定了七個方面、二十七條具體舉措?？偟目?，突出體現了四方面的導向：

一是堅持法治原則?！兑庖姟诽岢鲆晟瀑Y本市場違法犯罪法律責任制度體系，提高證券領域立法效率，加快制定期貨法；貫徹實施刑法修正案（十一），健全民事賠償制度，抓緊推進證券糾紛代表人訴訟制度實施，建立健全資本市場法律域外適用制度等。

二是堅持統(tǒng)籌協(xié)調。《意見》把建立健全體制機制放在重要位置，部署成立打擊資本市場違法活動協(xié)調工作小組，進一步發(fā)揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監(jiān)會的體制優(yōu)勢，完善證券案件檢察和審判體制機制，進一步強化打擊證券違法活動合力。

三是堅持“零容忍”要求?！兑庖姟访鞔_要求堅持分類監(jiān)管、精準打擊，依法從嚴從快查處欺詐發(fā)行、虛假陳述、操縱市場、內幕交易、利用未公開信息交易以及編造、傳播虛假信息等重大違法案件，加大對發(fā)行人控股股東及實控人、違法中介機構及其從業(yè)人員等的追責力度。

四是堅持底線思維?！兑庖姟穼⒁婪◤膰来驌糇C券違法活動與有效防范化解風險、維護國家安全和社會穩(wěn)定相結合，要求堅決取締非法證券經營機構、堅決清理非法證券業(yè)務；加強債券市場統(tǒng)一執(zhí)法；加大對私募領域非法集資、私募基金管理人及其從業(yè)人員侵占或挪用基金財產等行為的刑事打擊力度。

問：從《意見》印發(fā)到此次公開，貫徹落實的進展如何？

答：《意見》印發(fā)后，一批重點任務取得了積極進展。

一是有關法律法規(guī)的制定工作加快推進，期貨法草案已經全國人大常委會一讀審議；私募基金條例即將提交審議。

二是成立打擊資本市場違法活動協(xié)調工作小組，配合最高人民檢察院建立派駐檢察的工作機制。北京金融法院正式成立。

三是從重從快查辦了一批重點類型、重要領域的典型案件。樂視網財務造假等案件已作出行政處罰。華晨債、永煤債等債券信息披露違法違規(guī)行為受到查處。首單證券糾紛特別代表人訴訟——康美藥業(yè)證券虛假陳述責任糾紛一案已經啟動?？档眯乱淹瓿赏耸姓啤?/p>

近期，市場各方對以市值管理之名行操縱市場之實等違法行為比較關注。事實上，市值管理與操縱市場有著清晰的邊界。證監(jiān)會將會同公安機關堅決打擊“偽市值管理”等違法行為，切實凈化市場生態(tài)。

問：對下一步工作有何考慮？

答：一是突出重點，抓好關鍵任務落地。切實提高政治站位，落實落細各項措施。緊緊圍繞體制機制改革的主線，會同相關方面抓好協(xié)調小組、派駐檢察、內部通報制度等重點任務落地，讓市場各方有切切實實的獲得感。二是深化協(xié)同，促進形成工作合力。不斷強化與立法司法、宏觀管理、市場監(jiān)管等部門以及有關地方的工作協(xié)同，切實提高打擊資本市場違法犯罪的整體效能。三是加強宣傳，營造良好輿論環(huán)境。加強政策解讀，抓好示范引導，向市場明確傳遞“零容忍”的鮮明信號，加快推動形成崇法守信的良好市場生態(tài)和文化。

《意見》的出臺，是資本市場治理體系和治理能力現代化建設的一個新起點。證券監(jiān)管系統(tǒng)將力爭通過3到5年的努力，全面落實好意見提出的各項目標任務，為建設規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供更加堅實的法治保障，努力為實現經濟社會高質量發(fā)展做出更大貢獻。